(2.24)--中央权威与地方特性_国民政府时期央地监督制度疏论.pdf

中国近代监督制度转型研究 中央权威与地方特性：国民政府 时期央地监督制度疏论 摘要：受近代西方监督思想及中国传统监督思想的影响，国民政府时期，大批政学界人士从 集权监督抑或分权监督、行政监督抑或立法监督、事前积极监督抑或事后消极监督等方面提出了 诸多央地监督思想或主张。同时，中央对地方的监察监督、行政监督、立法监督、 司法监督等制 度体系基本确立。但因这样或那样的缺陷，当年的央地监督制度建设并未达到理想的效果。 关键词：监督制度；中央权威；地方特性；国民政府 基金项目：国家社会科学基金重大项目 “近代中国监督制度资料整理与研究”(18ZDA199) 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： ( ) K26/D693 A 1003-854X 2020 08-0119-08 中央与地方关系的调处是中国传统社会始终没 行政监督制抑或立法监督制、事前积极监督制抑或 有解决好的难题。南京国民政府建立后，形式上虽 事后消极监督制等问题提出了一系列主张，为国民 然实现了国家统一，但实质上中央与地方之间的关 政府时期央地监督制度体系构建提供了思想资源。 系依然紧张。如何处理这一对关系，既能加强中央 一 集权监督制还是分权监督制 ( ) 对地方的监督，又能兼顾地方的某些特性，成为时 就中央对地方的监督采取集权制抑或分权制问 人所面临的一个重大课题。学术界关于国民政府时 题，国民政府时期一批政学界人士分别对纵向层面 期中央与地方关系，包括监察制度的研究已经取得 的中央集权监督制抑或地方分权监督制、横向层面 ① 了一定的研究成果。 但以往学界对国民政府时期 的集中监督制抑或分立监督制等问题进行了深入思 央地监督问题主要集中于监察使制度的考察，对行 考，提出了一系列的思想或主张。 政监督、立法监督、司法监督等方面的关注则不 其一，纵向层面的中央集权监督制抑或地方分 足，尤其是对监察权与巡视权之间的冲突与衔接等 权监督制。从纵向层面来说，对地方行政机关的监 问题考察不够，就思想认识层面而言，有关监督集 督，可以分为中央集权监督制和地方分权监督制两 权与分权、行政监督抑或立法监督、事前积极监督 种。林家端、高一涵等人极力主张中央集权监察 或事后消极监督等方面的言论观点缺乏深入探讨。 制。林家端主张将监督全国官吏的职权通同集中于 ② 鉴于此，本文试图对国民政府时期中央对地方 的 监察院及其所属机关，实行中央集权监督制。他指 监督体系构建做相对系统的考察与分析，深化对近 出： “行政制度可以中央集权，可以地方分权，也 代央地监督制度的认识。 可以均权；而独立的监察制度则不能不行中央集权 制。”③ 两湖监察使高一涵同样主张中央集权监督 一、政学两界央地监督的言论和思想 制，认为职权统一、内外并重是中国监察制度的两 大特点，行政制度可以采取中央与地方的均权，而 国民政府时期，受近代西方监督思想及中国传 监察制度必须实行中央集权 ④ 。 然而，金鸣盛则主 统监督思想的影响，政学界精英十分关注中央对地 张对地方官吏的监察不能完全由中央行使，而是应 方的监督问题，并就集权监督制抑或分权监督制、 该由中央监察院和地方监察机关对其进行分类监