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论行政审判中的技术标准 技术标准已经成为现代行政国家的一个重要法律问题。技术标准尽管不具备《立法法》所规定的“法”的外形,也不直接规定相对人的权利义务,但它们每每会成为行政机关进行事实认定并做出法律结论的重要依据,从而对公民的生活和福祉可能会产生比形式意义上的法律、行政法规、规章更为密切的关联。(P38-47) 在现代行政国家下,技术标准有可能使“依法行政”被架空,乃至蜕变为“依标准行政”,让法治国家陷入形骸化乃至空心化的境地。因此对技术标准加以监督和规范,就成为行政法应当关注的课题。本文着重关注的是,在我国目前的制度框架下,司法权能在何种程度上对技术标准予以尊重或审查。本文以比较法为借镜,着力引入制度能力和司法节制的原理,并结合对我国现实法律规范和实际案例的整理,来对我国技术标准的司法审查展开初步讨论。 一、 制度能力和司法体制改革 (一) 司法审查的困难 1989年颁布《行政诉讼法》,是我国法治进程中的里程碑式事件。《行政诉讼法》颁布前,组织和个人遭遇纠纷时,所诉诸解决的途径局限于官僚体系的内部性救济;《行政诉讼法》颁布后,作为独立的裁判机构,法院成为公民权利保障的最后一道防线,司法审查成为法治国家下一种不可替代的限制国家权力的形式。司法审查具有国家权限配置上的意义,它不仅仅意味着简单的权力划分,而且参与形成和执行国家决定的各方力量间相互的监督、制约与平衡。(P5)司法审查固然可以遏制行政权力滥用,提高行政决策质量,但也存在法官将自己的价值和政策偏好来代替行政官员判断的可能。法官不应就实体问题做出替代行政机关的判断,原因有四: 首先,科学技术的复杂性要求法官恪守节制姿态。技术标准问题可能会涉及到有着高度不确定性的未知事项,所要求的不仅仅是从“事实”到“法律”的推理,还要求在复杂模型和统计学帮助下,在纯技术“事实”间的推演。面对法律和事实的混合问题,面对法律和科技的绞结,法院很难肩负起对技术标准进行司法审查的重担。(P975-981)正如美国David Bazelon法官在1973年的一个判决中写到的那样:“苏格拉底说,智慧在于认识到自己有多少无知。如果这就算智慧的话,那么我还算明智,因为我认识到对于机械力的探究、劣化系数的调整,以及去判定政府在这些事项上所采取的进路是否在统计学上是有效的,自己了解的都很不够。”1在1976年的美国四乙铅公司诉环保署案中,Bazelon法官则明确提出了制度能力(Institutional Competence)的概念,指出“这些更为微妙,更加不为人所见的科学判断事项,已经完全超越了我们法官的制度能力之外。” 其次,技术标准制定中的“多中心”(polycentric),使得司法审查不一定是解决蕴涵其间的科学和政策问题的最佳方法。在风险规制领域中,标准制定涉及到政府、要负担成本的被规制方(如企业)以及规制受益方(如消费者),其中还涉及到劳工组织、行业协会、专家等多重不同的角色。这对行政诉讼所针对的单面法律关系提出了挑战。在法理学家富勒笔下,法院并不适合去解决这样一个并非“双极”(bipolar)而是“多中心”模型的争端。(P60-61) 第三,法院即使判决规制标准无效,或者对规制标准提出了附加的程序要求,但是它必须有能力强制行政机关或者企业遵守其判决。法院作为“最不危险的部门”,作为“既无权又无剑”的机关,既无强制,又无意志,只有判断。(P391)它作为官僚体系中最为脆弱的一环,也缺少足够的资源和权威让判决落到实处。 第四,在我国,行政审判法官不同于法国行政法院法官,法国行政法院法官绝大多数经过法国国立行政学院“埃纳”的培训,而且所有行政法院的法官都必须外调到实际行政部门工作一段时间再回法院。(P556-557)在这样的机制下,尽管法官还是无法成为“纯”科学问题的专家,但可以对“科学政策”问题有更好的把握。我国的行政法官尽管有着较为浓郁的学术情怀,与学界有着相当多的交流和互动,但他们多为毕业于法律院校或者至少具有法科背景,很少接受过专门的技术培训,缺乏行政管理方面的实践经验,也没有去行政机关实习或工作一段时间的机会,(P96-98)这也决定了他们是或许也只能是去关注司法审查实践和行政法学理论的交融,缺少了解自然科学知识的畅通途径,以及相应的勇气和能力。技术标准问题涉及到广袤的行政领域,每个领域都有着自己的专业知识,有着类似于“行话”的不易为外人理解的科学术语,环境保护行政案件涉及到环境科学的知识,食品中毒案件涉及到流行病学原理的争议,法官是有着任职身份保障的通才,而并非这些问题的专家。(P293)美国早期的一个判例对此作了形象的叙述:“在我看来,法官不适合对这类事务采取行动。这不是盲人领盲人,而是既聋又盲的人坚持认为他们比具有眼力和听力的,在认识有关问题真实情况的具有最大的优势的人看得更明白。