地方审计机关绩效考核体系优化研究.docx

? ? 地方审计机关绩效考核体系优化研究 ? ? 　　审计机关肩负监督公共权力的责任，在国家经济社会发展大局中发挥着重要作用。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，对审计机关内部绩效管理的足够重视和有效执行显得尤为重要。2016年5月，审计署出台《“十三五”国家审计工作发展规划》对审计部门的绩效管理提出了具体要求，指出要强化上级审计机关对下级审计机关的领导，健全审计干部培养和管理机制，打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军；完善审计制度，加大审计力度，创新审计方式，提升审计能力，提高审计效率，依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。 　　随着政务公开在我国各级政府的全面推进，审计机关的行政公开、权力执行公开为公众提供了更多研究和了解其机构运行、内部管理的渠道。2016年3月至2017年1月，我们对某省审计厅及3个市级审计局、2个县级审计局进行多次实地调研。通过高层访谈、对各部门负责人及基层人员进行问卷调查，了解目前地方审计机关绩效考核工作的现状。调研发现，审计机关绩效考核尚未制度化，评估方案由各省各地区自行制定，缺乏统一的标准和要求；评价指标过于笼统，缺乏个性指标，无法对不同行政、业务部门执行独立考核，不具审计机关内部可比性；大部分审计机关绩效考核方案停留在指标层面，缺乏目标层、准则层的设计，使得绩效考核工作无法有效地将本单位的任务和决策转化为具体的目标，阻碍了审计机关管理制度的落实。 　　二、文献回顾 　　21世纪初，国内外学者开始将平衡记分卡引入政府部门绩效管理。Corrigan（1996）以澳大利亚国防部门为例、Wise（1997）以美国行政信息机构为例、Aversion（1998）以军事装备研发单位为例、Jackson（1999）以政府公共部门为例，证明平衡计分卡管理信息的整合职能，能够促使工作流程与成果之间的平衡发展，同时提高部门内部资源配置效率。国内学者夏谦谦（2006）分析了平衡计分卡运用于我国政府机构绩效考核的可行性，并在毕意文（2003）和张定安（2004）研究基础上，阐明了平衡计分卡运用于企业和政府机构的共性和差异性。在此研究背景下，学者们逐渐开始探讨我国政府机构运用平衡计分卡的方法论话题，郭亮（2006）指出，政府机构的平衡计分卡模型应将社会反映作为评价因素之一；尚虎平等（2012）认为各区域应选取与自身绩效特征相适应的指标体系。 　　学者们对审计机关绩效考核指标体系的设计也进行了研究。王蓥等（2004）将平衡计分卡引入绩效审计，建立层次分析法矩阵以确定各个指标层次的权重，该研究首次为平衡计分卡在审计机关的实际运用提供了路径。王学龙和王复美（2015）运用平衡计分卡和关键绩效指标设计绩效考核指标，并用实证软件检验绩效考核体系；吕晓钰（2014）运用平衡记分卡区别行政部门和业务部门建立绩效评价模型，将审计署三年的指标数据导入得出审计署绩效管理状况，但由于资料限制、数据不全，其设计的指标的信度及效度、构建的体系的实用价值都值得商榷。 　　由此可见，运用平衡计分卡对审计机关进行绩效考核具备一定的理论基础和文献储备。本文在前人研究基础上，通过对审计机关的实地调研以及问卷调查，以平衡计分卡为核心，辅助运用其他评价方法，区分业务部门及行政部门，优化设计我国审计机关绩效考核指标，以弥补文献在指标不全面、指标实用性和可信度较低方面的缺陷。 　　三、区分业务部门与行政部门的必要性 　　结合现有文献以及本文的实地调研情况，目前地方审计机关的行政部门一般不纳入绩效考核对象，即便考核，行政部门的绩效考核也是笼统地采用业务部门的评价体系，这会影响到审计机关的管理效率。 　　（一）将行政部门纳入绩效考核对象的必要性 　　审计机关行政部门的工作按性质可分为日常事务和临时事务，其中日常事务工作时间占比高达70%（张敬惠，2011）。日常事务流程化的特征为设计行政部门绩效考核体系提供了可能。日常事务的正常完成，不会直接影响业务部门职责的履行，但日常工作一旦出现差错，就可能导致系统局部，甚至整个系统全面瘫痪，带来不可估量的损失。若能对行政部门实施恰当的绩效考核，该类风险就可能得到有效控制。此外，目前很多审计机关将绩效考核结果作为员工晋升的考虑因素之一，将行政部门纳入绩效考核范围，可为审计机关行政部门的人才选拔、职位晋升提供量化的参考意见。 　　（二）为行政部门单独建立绩效考核体系的必要性 　　审计机关行政部门的职能特征决定了其不适用业务部门的绩效考核体系。首先，行政部门本身具有管理和服务双重职能，没有明确的业绩导向要求，若采用与业务部门相同的考核体系，很难真实反映行政部门的业绩。其次，从服务对象角度来看，业务部门的服务对象侧重外部客户，而行政部门服务对象侧重内部客户，客户不同导致评价主体存