地方政府债务膨胀的历史比较研究.docx

? ? 地方政府债务膨胀的历史比较研究 ? ? 　　 F812.7 A 1000-1549(2018)01-0003-09 　　 感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。感谢中央财经大学黄彩云同学提供的部分资料。 　　 迄今为止，中国历史上地方政府债务膨胀的两个典型时期是民国时期(1912-1943年①)和分税制改革后的20年(1994-2014年)(以下简称“两时期”)。历史上地方政府公债产生于中央财权逐步式微地方财权逐步做大的清代后期(1905-1911年)，泛滥和失控于政局势动荡的北洋政府时期(1912-1926年)，规范和调整于南京国民政府统治的黄金十年(1927-1937年)，限制并取缔于在国民政府后期(1937-1945年)。1905年3月，直隶总督袁世凯为新军训练发行了历史上第一笔地方公债，共计480万两，史称“直隶公债”，各省以此纷纷效尤。清代后期仅仅是地方债的初始时期，债信不高，收效甚微。地方债的膨胀和混乱在民国时期最为明显。南京临时政府在短短五个月时间内，就发行了7项地方公债，合[1]，发展速度空前，但发行效果差。南京国民政府的黄金十年期间共发地方债95笔，合计507905267元，借债笔数多，规模大，担保品多样化，大多投向可生利的实业建设，为债务的后期偿还提供了保障。抗战爆发后，财政体制进行了较大的集权性调整。各省共发行债券33笔，合计274815357元，发债规模较大，还债期长，清偿较好。1942年设立了省公债整理委员会，着手对地方公债进行调换和整理。1943年财政部专门发行1750万元的“整理省债公债”，将原有各种省公债分别予以调换收回。至此，民国时期的地方公债才得以结束。[2] 　　 中华人民共和国成立初期，我国部分地区就开始发行地方债务。但直到1993年之前，地方举债数量都很少，并不是地方政府的主要融资模式。1994年后，地方政府为了解决分税制体制下的资金缺口问题，纷纷变相举债，地方政府债务由凸显走向膨胀。1998年金融危机以后，金融系统不良贷款清理使地方政府依靠银行贷款融资难以为继，地方政府开始通过国债转贷地方、“打捆贷款”和城投债进行融资。1999年到2001年我国共发行城投债4次，总计30亿元。2002年起，地方政府债券融资发展到了新的阶段，地方政府通过国有资产抵押、土地使用权转让或融资平台等方式大量举债，政府主导的城市化建设工程迅速蔓延，政府借债形式层出不穷。2008年全球金融危机后，我国实行了宽松的财政政策和货币政策，在拉动了国民经济持续增长的同时也成为地方政府债务膨胀的契机。2009年，央行和银监会联合发文提出有条件支持地方政府设立融资平台。2009年，我国地方政府城投债共计发行105只债券，总额达到1566亿元。[3]此外，专业化信托公司也越来越多地成为地方政府融资的新途径。地方政府还以盈利性大型项目的未来现金流为依托发行有价证券，通过资产证券化的形式进行融资。地方债的大规模膨胀引起中央政府高度重视，2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了政府和企业的债务责任，我国开始对地方债加强管理。[4]当前对于我国地方政府债务现状的最翔实的描述是2013年12月30日审计署公布的《全国政府性债务审计结果公告》，本文所用数据即源于此。 　　 本文旨在对上述两阶段的地方债务膨胀进行对比研究，以期对地方政府债务管理提供一些有益借鉴。需要说明的是，本文所指的历史上的地方政府债务是由地方政府②(主要是省政府、特别市)按照一定规定和程序向社会公开发行的公债券、库券，也包括地方政府向当地银行、钱庄或殷实商户的临时透支或短期赊借。 　　 一、“两时期”地方政府债务膨胀的相似之处 　　 (一)中央与地方财政分配关系不合理，地方税体系不完善是地方政府债务膨胀的主要原因 　　 民国初年，中央财权不断削弱，地方财权恶性膨胀。1913年“民二税法”的颁布，将国家的大宗税收如田赋、盐课、关税全部划分给中央，将清末各省、县开征的苛捐杂税归为地方税系，国地税划分带有明显的中央集权色彩，并且没有具体提出省与县的税收划分，导致地方的税制紊乱。1927年成立的南京国民政府实行中央集权的财政体制，进行经济财政的多项改革，此后直到1949年以前财政体制改革一直在中央、省、县三级关系上摇摆不定，先后经历了1928年分税制实施“实省虚县”与中央、省两级财政体制，结果导致县级财政没有独立税源，财政混乱；1934年实施“虚省实县”与中央、省、县三级财政体制，但未及实施就爆发了抗日战争；1941年实施战时财政体制转型，省级财政并入国家财政，省级财政虚悬，县级财政自治。1946年抗日战争结束后重新划定了中央、省、县三级财税体制，既不“虚省”也不“虚县”，向更加合理的财税体制靠