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公共管理者的效能与社会经济的发展 现实生活中，对公共管理者往往有两种矛盾的看法。当人们意识到公共管理者在国家生活中不可或缺时，他们的行政活动为社会提供了必要的公共福利，并反映了公共精神时，他们总是赞扬他们。随着意识形态的变化，“经济人”的评价方式发展起来。然而，公共管理人员的动机和作用在各种批评中被夸大了。官僚腐败，政府规划不合理。这种情况就如同一枚硬币的两面,我们不必感到吃惊。应该认识到,在终极意义上,人本身是复杂的,但人又有在具体制度场景中学习的能力。公共管理体制的规范在很大程度上影响着公共管理者的实际表现,它对公共管理者进行角色定位,并提出知能要求。对公共管理者来说,从政治、法律与道德的责任及知识技能的维度上理解这些要求非常有意义,这是其据以行动的指南。 一、 公共管理者的节点 公共管理者与其他管理者的不同之处在于,他们从事的是对公共组织、公共事务、公共利益进行管理的活动,目的在于促进公共利益,调控公共关系,因此他们的活动必然表现出政治性、公共性和公开性。可以说,公共组织和公共事务是多种因素交汇的节点,公共管理者正处在这些节点之上。瑞尼在《理解和管理公共组织》一书中把这些节点勾画得令人目眩,但这就是有关公共组织及公共管理者的事实。78-80其特殊性从以下几个方面可约略得以表现: 1. 我国现行的立法对司法实践的影响 公共组织缺乏出售产品的经济市场,依赖财政拨款作为资金来源;立法部门、各级行政部门和监督机构及法庭的监督造成非常繁多的正式法律限制;更多外部政治势力的出现。 2. 政府的性质和职能 公共组织和管理人员经常参与公共产品的生产或重要外部效应的处理;政府活动常常带有强迫、垄断或是不可避免的性质,因为政府拥有独一无二的批准和强迫的权力,并且常常只有政府拥有这两种权力。比如,政府参与消费和资助活动常常带有命令性质;政府活动常常具有较大的影响力和象征意义;公共组织考虑的事情较多,如公共利益一般标准为何;公众对公共管理人员的监督较为严格;人们对公共组织的公平、响应、诚实、开放及责任有一种独一无二的期望。 3. “准”的多样性和“管 具体表现为:(1)目标的不明确性、多样性和相互抵触性较强。他们的目标和表现标准较为模糊、捉摸不定;目标的争议性增加,背上价值观的包袱更重;目标和标准的多样性较强(效率、对公众负责和开放、响应政府、公平和法定诉讼程序、社会平等和分配标准、行为的道德);不同目标之间相互抵触的趋势更强,形成多种平衡(效率与向公众监督保持开放、效率与法定诉讼程序和社会平等、不同选民和政治权力机关相互抵触的要求)的出现。(2)公共管理人员职责有自身的特点:他们的职责的政治性更强,与外部利益集团和政治权力机关的接触并受其干预更多;管理危机和“消防演习”更多;在外部政治联系与内部管理作用之间保持平衡困难更大。 4. 执行计划和执行制度方面,高层领导 公共管理人员在决策过程中拥有的自主权和灵活性较少,因为他们受到许多制度上的限制和外部政治影响。由于受到制度限制,以及下属机构的外部政治联合,以致公共管理人员在其下属和下层机构中享有的权威较小。高层管理人员更不情愿把权威授予他人,他们也倾向于建立多层级的审查和批准制度,并更多地利用正式的规章制度以控制其下层机构。由于选举和政治任命的缘故,高层领导的人事变动较快,这也使得执行计划和实施改革更为困难。近期持反对观点的人指出,公共管理人员也有企业家似的行为,并表现出优秀的管理能力。 5. 对官僚结构的认识 许多人都认为公共组织中更可能有官僚作风,而且官僚结构可能也更为复杂。实践研究显示了互相矛盾的结果。许多研究都发现一些公共组织所特有的结构特点,尽管并不一定都反映出官僚性。 6. 第三,对公共管理者的影响 公共组织的战略决策与其他组织中的战略决策基本相同,只是公共组织中的战略决策更有可能受到干预并被打断,外部权威和利益集团也更有可能加入到决策过程中。 总之,管理着公共组织的公共管理者确实与一般管理者在许多重要方面都是不同的。基于这些区别,一方面可以找出公共管理者经常受到来自不同方面批评的原因;另一方面也应想象到公共管理者在管理沟通、协调和确定组织目标等方面的重要性。不过,许多区别组织与管理的“私人”与“公共”的性质的理论,特别是用民主政治观点来理解和观察公共组织与公共管理的理论,都较少提及国家主权问题。其实,公共的组织与管理也是国家主权的具体体现,其权威在很大程度上一经确立便不容行政相对人的挑战,至少在形式意义是如此。而私人组织及其管理过程更多是契约性的,私人管理者没有也不可能有主权者的特征。但也正是在这一点上,人们才更加要求审视代表主权者管理的管理者的合意性。 二、 机关观点导致的责任主体 公共管理者必须担负起社会责任是题中应有之义,是公共管理者的本质所决定。问题在于,在不同的时代,人