论政府的环境法律责任.docx

论政府的环境法律责任 1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》最受关注的地方之一是各级人民政府在其管辖范围内的环境能力。这是我国法律首次规定政府要对所辖区的环境质量负责,使得环境质量在总体上有了责任主体。但是在过去相当长的时期,这一规定只停留在纸面上,很少人去探究其实质含义,对这一条文缺乏运用并落实,使这一具有历史性意义的法律条文形同虚设。本文试图以政府对环境质量负责为基点,探讨政府环境法律责任的设计问题。 一、 环境的属性及其与政府的关系 (一) 环境质量的维持和恢复 环境质量如清洁的空气、干净的水、宁静舒适的环境空间、优美的环境景观、生物的多样性、平衡的生态系统等属于公共物品或者准公共物品范畴,这些公共物品虽然最初是大自然赋予的,但是现在它的供给却极大地依赖于人类的劳动。主要包括两大类劳动:一类是环境质量的维持。阳光、空气等环境资源由于其特殊的物理形态,使得其难以为特定的私人占有和收益,而是以“公共资源”或“共有资源”的形式存在,人人都可以享用而不需要支付相应的代价,因而容易产生哈丁所形容的“公地的悲剧”,使用者只顾收取个人的最大利益,却不顾及资源的养护和再生,导致环境质量恶化。另一类是环境质量的恢复和改善。当环境受到污染和破坏的情况下,只有经过治理和改造才能恢复环境质量状况。环境污染和破坏是外部性问题,使外部效应内部化的服务也是公共物品。虽然根据“污染者负担”原则,排污者应负起相应的提供此类公共物品的责任,但是在现实生活中,由于法律、法规的不健全,责任主体确认的困难和企业负担能力有限等原因,环境的治理和改善仍然很大一部分转嫁到了社会。 (二) 注重生态环境的基本保障 环境质量作为一种资源,它由所有环境资源的生态效用组成,其功能在于满足人们为了生存和发展所需要的生态性环境条件。环境质量的好坏只与环境的生态效用多寡及健全程度有关。生态效用越大的资源,其社会公共价值就越大,社会公益性越明显,因而由国家享有所有权更为必要及合理。各级政府作为国家环境资源所有者的代表,有义务为了保护广大人民的利益妥善行使所有者的职能。 (三) 稀缺资源的分配。环境 影响环境质量的环境资源多属可再生资源,但是由于工业化、城市化的发展,人口的急剧膨胀,资源的消耗往往大于资源的再生,从而使原本充足的环境资源日益短缺。环境的生态功能在与其经济功能的较量中往往以失败告退,环境质量逐渐恶化,成为稀缺资源。稀缺资源存在着合理分配的必要性,如环境不同功能使用的分配,环境质量资源在不同区域、不同人群之间的分配,当代人和后代人在享用环境资源上的分配。这种分配虽然不排除市场机制的作用,但主要依赖政府的作用。 二、 政府转变服务意识 环境保护是现代政府的重要职能,是政府干预的主要领域。公共行政已经走过了统治行政,正经历管理行政走向服务行政的模式。要求政府对环境质量负责体现了以服务为导向。对环境质量负责就是对公众负责,对公共产品的质量负责。它以满足公众需求为最终追求,体现了一种全新的行政理念,是确定政府在环境保护领域的管理目标和职能的总体依据。 (一) 环境质量的判断 环境质量是一种公共产品,一种公共服务,公众是这种产品的受益者,政府对环境质量负责其实质是要求政府对公众负责,是政府就公共产品的品质向公众所作的承诺。而公众对这种服务的满意度又是评价它的重要标准。由于环境质量的判断标准较为复杂,而且环境质量的获得受到许多因素的制约,需要在与其他各种利益进行衡量中求取,所以它不可能尽善尽美。为此,国家根据保护人体健康、社会财富和促进生态良性循环的需要,制定了一系列环境质量标准,以帮助公众判断环境质量的优劣。环境质量标准也是政府对公众做出的最低承诺。随着经济的发展和人民生活水平的提高,人们对环境质量的要求提高,政府对环境质量的承诺应相应提高。 (二) 明确政府环境行政目标 任何一个行政组织都要有行政目标。现代环境行政的目标已不是单纯地进行管理制约,而是提供符合公众需要的环境质量这种公共产品。政府对环境质量负责是政府环境行政的总体目标,它要求政府采取各种措施,保障环境质量的良好状况,满足公众日益提高的对环境质量的要求。为了实现这一目标,政府应围绕特定的环境质量目标建立环境行政目标体系,如环境建设目标、污染控制目标、污染治理目标等。确定不同时期和不同地区的环境目标,并将其分解到各个管理部门和企业、事业单位,实行目标管理。 (三) 环境行政职能的配置 在服务行政时代,政府的首要职能是服务,表现为公共产品的输入-输出,或称为提供公共产品。政府的环境行政职能的配置是围绕着提供符合公众要求的环境质量进行的。环境保护是一个巨大的社会系统工程,环境管理是一个全方位的工作,仅依靠一两个行政部门是不行的,从政府的综合决策、行业管理到监督部门等都应有相应的环保职责,分别承担环境保护方面的计划、组织