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国家出资者财务管理理论架构的新思考 改革开放以来，中国的经济快速发展，在市场经济中发挥了主导作用。中共十六大报告提出“国家要制定法律法规, 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责, 享有所有者权益, 权利、义务和责任相统一, 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十届全国人大一次会议批准设立国务院国有资产监督管理委员会, 并在2003年5月国务院公布施行《企业国有资产监督管理暂行条例》, 标志着依法监督管理国有资产迈出了重大步伐。本文基于上述政策的引导, 着重分析国家出资者的主体定位和所面临的财务管理问题, 在系统研究的基础上为制度建设提供理论依据和基本架构, 为制定国家出资者财务管理制度提供一个可供操作的雏形。 一、 从财政预算角度 在政府作为出资者的财务管理方面, 国内已有一定的研究成果。郭复初在20世纪80年代末提出“国家财务”的概念, 将“国家财务”从“国家财政”的概念中分离出来, 试图从理论上明确政府的两个身份:国有资本所有者和公共行政机构, 而对国有资产的管理应是国有资本所有者的职能, 不应当继续沿用公共行政机构发挥作用的财政预算体系, 这是非常巨大的理论贡献。但其研究似乎忽视了国家出资者和一般出资者之间的差异, 也没有跳出公司财务管理的框架, 依然将国家出资者财务管理划分为传统的筹资、投资、控制和分配。干胜道 (1995)提出“所有者财务”的概念, 将讨论的范围扩大到全部所有者, 其贡献在于将“所有者财务”从“经营者财务” (即一般所说的“公司财务”) 中分离出来, 并明确提出所有者财务的目标是本金最大增值, 并且特别强调了分配活动的重要性。但国家出资者财务只是其全部论述的一部分, 没有形成系统的理论体系。谢志华 (1997)提出“出资者财务”概念, 从理论上对“出资者财务”的出资者进行了详细的剖析, 重点以母公司为研究对象, 将两权分离对所有者和经营者的影响贯彻到研究中去, 比较典型的例子是论述的重点不再包括筹资, 体现了学术研究认识的逐渐深化。但同样较少涉及国家出资者财务管理的专有问题。本文借鉴以往的研究成果, 结合国有资产近年来改革的经验和当前国有资产管理的体制变革, 试图提出“国家出资者财务管理”的理论架构。 二、 国家投资者的基本概念 1. 企业外部管理活动 结合已有的成果和我们的研究, 对国家出资者财务管理的定义如下:国家出资者财务管理, 是指国有资产监督管理机构根据授权, 依法履行出资人职责, 享受所有者权益的过程中, 为实现国有资本的保值和增值以及国家控制经济资源的总体扩大的目标, 而从国有资本运营公司外部所从事的一系列经济行为及其所体现的财务关系的管理活动。具体包括: (1) 对国有资本运营公司的国有资本的管理; (2) 对国有资本运营公司的董事会成员 (国有资本产权代表) 进行考核、奖惩; (3) 对国有资本运营公司经营管理中重大财务事项的决策与监督; (4) 作为国有资本运营公司的出资人同债权人、公共部门以及其他利害关系人进行沟通等。 需要明确的是国家出资者财务管理是一个涵盖管资产、管人与管事等三方面的“大财务”的概念, 他们当相互结合, 共同形成对国有资本运营公司及其人员的激励与约束, 维护国家出资者权益。同时国家出资者财务管理是一项微观活动, 对于《企业国有资产监督管理暂行条例》要求的国有资产监督管理机构的一些义务如“推进国有资产合理流动和优化配置, 推动国有经济布局和结构的调整”等宏观功能不是本文中这项财务管理微观活动所能完成的。 2. 国有资本运营公司的管理体制和权责划分导致财务管理混乱 被授权的国有资产监督管理机构 以往的研究对国家出资者包括的范围比较模糊, 国家出资者不仅包括国有资产监督管理机构, 还包括国有资本运营公司甚至国有企业自身, 这样混淆了国家出资者财务管理的真正主体, 使随之而来的事权划分发生混乱, 使国有出资者承担了不该由自身承担的责任, 特别是对企业直接经营管理的干预。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的政策, 本文认为国家出资者财务管理的主体是被授权的国有资产监督管理机构, 因为国有资产监督管理机构直接对有资本运营公司进行国有资本的授权经营。 3. 国有资产授权经营。在国家 (国有独资) 国有资本运营公司的相关资金、人、事关系 在我们的制度假设中, 国有资本运营公司在第二个层次。《企业国有资产监督管理暂行条例》要求“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。”“被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”“被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度, 并承担企业国有资产的保值增值责任。”因此, 政策