公共行政学3版考点(OCR).pdf

绪论 一、公共行政概述 1.公共行政的含义 (1)西方学者考察的三个角度 ①从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点看， 公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括 立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。 ②从政治与行政的关系角度来加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。 ③从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国 行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功 能说。 (2)本书观点 公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面的含义： ①公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，立法和司法机构不 在此列。 ②这一活动的客体是社会公共事务，限制了作为公共权威的政府的活动范围。 ③作为一种活动，公共行政必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定 身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含着两层意思，即有效性和效率。有效性要求政府依法行政。此外， 政府的活动又必须是有效率的，这表现在政府的具体运作功能如POSDCORB七个功能上，必须使这些功能得到最 佳地发挥。 2.公共行政的产生及其功能 (1)公共行政的产生 民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本的框架。 ①在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则； ②在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，政务官的任期有限制、文官的常 任制以及功绩至上的管理制度； ③工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件。 (2)公共行政精神的三个方面 ①主权在民思想。现代行政的政府组织结构在相当程度上是17、18世纪一些思想家的“主权在民”、“人民 至上思想的实现形式。 ②法制精神。现代公共行政的法制精神表现在确认法为管理的最高准则，公共行政必须具备合法性基础。 ③效率概念。政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思 想，对效率的追求后来成了政府行政改革的恒久主题之一。 (3)公共行政的功能 ①管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制 功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动 得以在规范的框架中进行。 ②服务功能。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取 向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。 ③维护功能。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作。 ④扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标 的实现通常有利于整个社会的发展。 (4)现代公共行政方式的变化 ①从消极的运作走向积极的运作 传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还创制和解释法律，以及阐 释如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。 ②从直接的运作走向间接的运作 直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行 政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分 政府职能。政府不再直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。间接运作产生的结果是政 府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。 ③从集权的运作走向分权的运作 在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上都出现了一个从集权到分权的运作方式的 变化。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。 3.公共行政的原则 (1)法制原则 依法行政是依法治国的一个核心内容。 ①依法行政必须有法可依，执法必严；