中国精准视角下扶贫项目绩效评估体系的构建.docx

? ? ? ? ? 中国精准视角下扶贫项目绩效评估体系的构建 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 当前我国农村地区的贫困形势仍旧严峻，贫困特征也逐渐变化，扶贫攻坚遭遇瓶颈。精准扶贫工作的开展，为应对这些挑战提供新机遇的同时，也对扶贫项目的开展和绩效评估提出了新的要求。因此，原有的绩效评估思路和评估方式可能存在一定的不适用，需要结合新的精准指导思想，对扶贫项目绩效评估体系做出改进。本章从评估思路、评估流程及评估方法等几个方面总结分析了扶贫绩效评估现状，并尝试构建了精准扶贫背景下的评估体系，选定科学适用的评估指标。 第一节 扶贫项目绩效评估的现状分析 一 现有扶贫绩效评估思路及评述 1.现有扶贫绩效评估思路 在扶贫领域绩效评估的已有研究中，较多都是采用“投入—过程—产出—影响”的基本思路。这一思路形成的基础，是源于一般项目运行的过程。往往一个项目的开展，都是以既定目标为前提，通过投入必要的资本（包括物质资本、人力资本等）在资本投入到输出的过程中加以适当的管理手段，然后输出服务或建设项目，并对产生地区或对象产生一定的影响。扶贫项目不同于一般的项目，其区别在于所追求的目标以及投入产出间的关系不同，因此扶贫项目绩效评价指标的设计还是有所差异的。根据前人的评估经验，扶贫项目绩效评估大致分为四个方面，即资源投入、管理过程、产出内容以及项目影响。资源投入，即扶贫项目的投入一般包括相关部门或参与者对扶贫项目的开展提供的包括资金、物资、人力等在内的投入；管理过程，包括扶贫项目从规划到完成实施的过程，相关部门的管理方式、管理能力、管理纪律以及相关政策法规等；产出内容，主要是指通过运行和管理活动所产生的所有输出，包括实物的建设、计划指标的达成等；项目影响，则是指项目对扶贫对象、扶贫地区的社会、经济或者其他方面的发展所产生的积极和消极的影响，一般包括预期和非预期的。 周朝阳等（2007）则按照投入、过程、产出、成果的逻辑顺序进行指标设计，从投入、效率和效果三大方面构建评估指标，并通过制定“计划标准、行业标准、历史标准、经验标准”来评估财政扶贫支出的绩效。辛兵海（2007）将可持续性、效率性和效益性三个标准分解为投入指标、过程类指标、产出指标以及效果指标，对社会、经济以及环境效益进行评估。这里的效率，衡量的是产出与投入之间的关系，从经济学专业角度解释，就是“援助用尽可能少的资源消耗达到追求的结果”。另外，还包括一些改进的评估思路。例如，以“多维效益”评估为主、以项目过程为辅的评估思路，即评估的内容首先强调社会效益、经济效益、生态效益等宏观及微观的效果考察，然后兼顾扶贫项目投入、建设实施和目标实现的过程。还有基于政策思路的评估设计。付英（2012）以《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出的扶贫目标为主，在可持续发展理论以及系统工程理论的基础上，通过致贫原因的分解分析，从政策相关性、扶贫效率、扶贫效果和可持续发展能力四个方面的内容着手，对农村扶贫绩效进行评估。这里的政策相关性指标强调涉农、惠农政策以及经济因素对减贫效果的影响，研究者选取的指标包括农村税收改革对扶贫的影响、农村医疗保障对扶贫的影响、义务教育政策与减贫的关联度等。也有学者提出，政府开展扶贫项目不像单纯的经济投资项目，仅从经济利益出发。对政府扶贫项目的评估，要更全面、有效地考察其管理与运行绩效，必须按照政府开展扶贫项目活动的逻辑顺序和运行过程开展。在对扶贫项目的影响评价中，除了考察经济绩效指标外，也要将社会发展、生态环境等综合指标纳入考察体系，重视项目的可持续发展。具体详见图3-1。 图3-1 传统的扶贫项目绩效评估指标体系构建思路 世界银行同中国政府合作的扶贫项目在国内都取得了较为显著的成效，这离不开世界银行项目体系先进、科学的开展思路和管理程序。世界银行的项目监评指南中提到，一项完整的评估工作需要从回答以下几个问题展开：第一，我们为什么要实施这一项目（目标）；第二，项目将要实现什么（影响）；第三，项目的执行范围即产出需要执行哪些关键的活动；第四，需要哪些资源实现项目的执行（投入）；第五，影响项目成败的有哪些潜在因素（风险）；第六，是基于什么样的假设设计项目的；第七，应该如何检验（数据与方法）项目成败。通过上几个问题的回答，基本能够确定评估工作的开展思路，包括项目会产生的目标、影响、产出、投入、风险以及评估所需的数据和方法。这对实际评估工作有了较为明确的指导。 2.评估思路的评述 从项目管理和系统论的角度看，现有评估思路具有较强的科学性和实践指导性，紧密结合扶贫项目同一般管理项目的共性及特殊性。通过对扶贫项目中有关投入、过程、产出以及影响的分解，选取反映多维扶贫成效的指标进行评估，能够较为全面合理地剖析项目开展存在的弊端和优势之处。因此，在现有思