中国精准视角下扶贫项目绩效评估的研究基础.docx

? ? ? ? ? 中国精准视角下扶贫项目绩效评估的研究基础 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 第一节 精准扶贫与项目绩效的经济学理论基础 精准扶贫强调的是“因地制宜、实事求是”地扶贫，即在准确识别贫困对象的基础上，按照不同地区情况、不同贫困属性、不同致贫原因、不同贫困需求等进行分类指导，准确、高效地分配扶贫资源，确保扶贫资源到村到户，并制定具有针对性的扶贫措施，帮助贫困地区和贫困对象实现自我发展。同时，对精准扶贫的各环节及其成效，实行全方位的跟踪监测和评估，以达到精准管理、精准考核的目的。对于新背景下扶贫项目的绩效评估，有必要领会和结合精准扶贫的战略思想，从整体上把握扶贫项目绩效的内涵、评估的关键和方向，使绩效评估结果能够转化为项目精准实施的实践指导。因此，本书根据精准扶贫的内涵，从扶贫对象的瞄准、扶贫资源的配置、扶贫项目的管理机制等几个方面，展开对扶贫项目绩效的理论分析。 一 扶贫项目瞄准与扶贫资源分配 （一）区域发展理论与扶贫项目的瞄准 精准扶贫背景下，扶贫项目的有效实施以“瞄准贫困”为基础。我们需要注意的有两个问题：第一，在扶贫项目瞄准过程中，贫困区域与贫困个体的发展冲突；第二，目前常用的以村为推进单位的扶贫项目瞄准对贫困人口的覆盖。 “区域发展理论从经济社会发展的实际情况出发，研究各类区域经济运行和发展的特点及变化的规律，并按照分工与合作的原则对区域的生产要素进行有效组合，使资源的配置达到最优化。”（吴国起，2011）区域发展理论认为，区域发展失衡的原因包括自然条件、自然资源的差异以及经济发展基础的差异，而经济发展基础的差异又包括区域人口素质、文化水平、社会观念等在内的社会基础差异以及区域发展的政策差异。区域发展的目标是多维、多层次且相互关联的，因此在区域发展的过程中会不可避免地出现不同层次、不同发展阶段、不同发展方向之间的目标冲突。由于区域发展所需的资源是有限的，为实现不同目标而产生的资源配置矛盾导致了这种冲突（刘科伟等，2002）。 1.扶贫瞄准中区域与个体发展的目标冲突 改革开放初期，我国通过农村经济体制改革带动农村地区发展“间接”帮助农村地区缓解贫困问题，同时借助输血式的救济扶贫来增加贫困人口收入。1982年以后，我国扶贫方式逐步转向开发式扶贫，开始意识到贫困分布的区域性特征。国家开展了“三西”地区连片扶贫开发工程，并确定了以县为单位的区域瞄准策略。但是这种瞄准策略容易导致非贫困县贫困人口被忽视，同时也错误地覆盖了贫困县非贫困人口。鉴于这种瞄准策略的脆弱性，国家开始尝试以村级瞄准取代县级瞄准，实施扶贫到村到户，并尝试把扶持重点县和扶贫到村、扶贫到户结合起来，实行整村推进战略。这种策略的转变，使扶贫资源逐渐转向非贫困县的贫困人口，一定程度上弥补了县级瞄准格局的不足。新的扶贫纲要实施后，我国扶贫工作进一步提高对贫困村和贫困人口的瞄准精度，通过建立扶贫对象识别机制和建档立卡工作，引导各类资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，确保扶贫对象得到有效扶持。同时，在突出精准扶贫到村到户的基础上，将贫困地区扶持与到村到户相结合，统筹扶贫片区规划，通过区域发展改善发展条件和环境。 随着我国扶贫开发瞄准范围逐步由区域精确到个人，区域发展和个体发展相互冲突不断显现。区域瞄准的目的是通过区域发展改善贫困人口的生产生活环境，个体瞄准的目的则是通过向贫困人口投放扶贫资源来解决他们的温饱问题并培养其自我发展能力。现实中，在扶贫资金有限的条件下，区域瞄准和个体瞄准存在一定的矛盾。由于当前扶贫规划和项目安排多是“自上而下”的形式，更多地反映了贫困地区政府实现整体经济发展的迫切需求，贫困人口的脱贫需求则难以体现，造成难以协调地方经济发展和贫困人口脱贫的矛盾（许源源，2006）。尽管这两种瞄准方式的出发点是不同的，但两者的最终目标都是脱贫致富。所以扶贫项目在瞄准和分配资源的过程中，处理好两者的协调关系和先后顺序至关重要。一方面，鉴于当前我国农村贫困人口逐渐由连片分布转为分散聚集，且分散范围较广，各地呈现不同的贫困特点，致贫原因多样化。要通过瞄准贫困对象，掌握具体的贫困状况和贫困原因，然后采取有针对性的帮扶措施改善贫困状况。另一方面，要根据贫困地区和扶贫对象内生动力的形成和发展的需求，加大贫困地区基础设施建设，提升公共服务水平，改善贫困地区社会氛围，带动提高农民自身素质及自我发展能力的提高。 因此，在精准扶贫绩效的评估实践中，既要考虑兼顾资源的瞄准和投放对区域与个体发展的影响，也要基于扶贫地区和扶贫对象的特点，就扶贫项目选择和开展的合理性设立相关指标，进行针对性评估，从根本上挖掘影响扶贫项目精准绩效发挥的因素。 2.扶贫项目村级瞄准对贫困人口的覆盖 目前，我国在县级瞄准形式仍旧保留的基础