推进城市更新的几点思考.docx

摘要：国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动，这是党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步 提升城市发展质量作出的重大决策部署。我国实施的新一轮城市更新具有深刻的时代特征，有别于传统以旧改、棚改为主要内容的改拆整建工作，相关制度机制与政策体 系建设也正处于起始阶段。“十四五”时期将是实施城市更新的制度机制与政策体系建设的重要时期，从实施城市更新的制度机制建设来看，要从部门协调、参与机制、 资金机制等五个重要方面入手。还要关注规划建设与土地政策、住房保障政策、产业政策等八个主要领域，加快形成比较完善的城市更新政策体系。 关键词：城市更新，制度机制，政策体系 一、城市更新进入制度机制设计与政策体系建设的关键阶段 我国在新发展阶段实施的城市更新行动具有深刻的时代特征。本轮城市更新实践从2009年广州开始探索大规模实施“三旧改造”掀起，相关的制度机制以及政策体系 建设以2015年中央城市工作会议为开启标志，会议明确指出城市发展结束以增量开发为主的时代。随后，北京、上海、深圳等先行城市陆续提出新增建设用地零增长甚至 是负增长，并持续推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改 造。从内涵来看，我国本轮实施的城市更新是对城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分配和区域功能的重新塑造。 当前，相关制度机制以及支撑政策体系的建设还比较滞后于实践工作开展。全国各地城市在相关制度与政策方面的建设进展差异较大，超大、特大型城市普遍先行一 步，广州、深圳、上海等城市已经形成了比较完善的城市更新制度框架与政策体系、标准体系，但大多城市的制度建设还处于起步阶段，制约或比较滞后于实践工作的开 展。国家层面还未形成比较明晰的城市更新体系，缺乏独立成文的法规来引导全国城市更新的整体推进，导致各地实施城市更新的制度机制与政策体系各异，部分还面临 合法性不足、与空间规划体系关系不清等问题，新时期全国性的、大范围的城市更新工作无法有效展开。 “十四五”时期将是实施城市更新的制度机制与政策体系建设的重要时期。我国7座超大城市中有6座、14座特大城市中超半数已经开展了相关制度建设，以出台城市 更新管理办法、条例以及专项规划、行动计划等为主。这些制度建设集中在“十三五”末期以及“十四五”初期，从政策法规出台发布的趋势来看，“十四五”时期将是 制度建设的重要时期。“十四五”时期，在先行实施城市更新的超大、特大城市外，将有更多大中小城市着手出台地方实施城市更新的法规政策，因地制宜探索城市更新 的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。 二、实施城市更新要紧抓五大机制建设 从实施城市更新的重点任务与难点来看，政府部门协调机制、多方参与机制、资金支持机制、规划实施机制和风险监督机制是重点。实施城市更新行动重点包括完善 城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化历史文化保护，塑造城市风貌等八个方面①开展，拓展了过往城市更新以“旧改”“棚改”为主要任务的工作内 容格局。这些任务涉及多个政府部门的职责范畴，还需要深度与市场部门合作，获得社会机构与城市居民的多方面支持。因此，政府部门间的协调机制与多方参与机制是 应最优先搭建的重要机制。从当前工作的难点来看，实施城市更新还存在资金压力较大，实施保障不够健全等，要充实城市更新资金支持机制、强化城市更新的规划与实 施机制。同时，为防止沿用过度房地产化的开发建设方式和大拆大建、急功近利等问题，还需要构建实施城市更新的风险监督机制。 实施城市更新要优化政府部门协调机制。实施城市更新面广事繁，需要构建多部门参与的横向部门协调机制。可采取设立部际联席会议机制、签署部门合作协议等方 式开展工作。通过联席会议进行协商和分工，以实现工作目标。签署城市更新部门合作协议可建立部际间的协调机制，强化信息沟通、整合部门资源、衔接行政权力互相 配合完成工作任务。同时，进一步强化主管部门系统自身的垂直协调能力，构建部省市三级联动机制，适当推动管理权下放和城市更新制度建设差异化发展。 实施城市更新要完善多方参与机制。城市更新工作涉及多方主体，需要平衡政府、开发主体、产权主体、居民等多方利益诉求。要构建市场参与城市更新的激励制 度，探索容积移转或奖励容积机制、房地产权益转让机制等，鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性，形成多元化