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构建“集中统一”审计监督体系更好服务国家治理大局 文/审计署审计科研所庞静泊 “集中统一作为审计监督体系建构的首要目标，不仅要从审计系统内 部予以解读，更要从国家治理大局出发，将审计监督与党领导下的预算管 理、干部管理、国有资产管理予以统筹考虑。构建“集中统一”审计监督体 系，一方面要跳出审计系统本身，向上、向外寻求思路，另一方面要着眼 内部统筹，加强体制结构、机制过程、制度规范建设。 习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要“努力构建集中 统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。当前，理论界与实务界对 “集中统一”的理解，聚焦于“审计机关自觉在思想上政治上行动上同党中央 保持高度一致”“地方各级党委要加强对本地区审计工作的领导”，主要是从 审计系统内部的视角解读领导关系，尚未充分将国家审计置于国家治理层 面解读“集中统一”，一定程度上影响了审计效能的发挥。是以，我们应从 国家治理体系与治理能力现代化的高度深化对“集中统一”的认识。 改革审计管理体制，是党的十九大报告根据国家治理需要对审计领域 作出的客观判断，依此进行的改革方案从两个维度重构了审计组织体系： 纵向维度组建了中央审计委员会，定位为党中央决策议事协调机构，各地 方随后相继成立审计委员会，从领导关系上明确了审计机关向谁负责的问 题；横向维度统筹整合了职能部门，将发改委、财政部、国资委的相关职 责划入审计署，从职责划分上明确了审计机关专司经济监督的机构定位。 两个维度的重构初步搭建了国家审计的“集中”架构，但在国家审计的“统 一”问题上则相对模糊，审计究竟应与什么统一？由谁来统一？如何趋于 统一？本文从审计职能出发，对以上问题进行初步探讨。 审计服务预算管理，是审计机关配合人大实施预算监督的一项法定职 能。预算审计作为全面预算管理的一个环节，本质上是为立法机关审批提 供技术支撑。财政部门作为核心预算机构则负有编制汇总责任，承担了部 分行政控制功能。在整个预算过程中，三个机构应协同发挥作用。然而， 历年全国人大常委会听取财政部长作中央决算报告的同时，也听取审计长 作中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，二者衔接并不紧密，甚 至在时间序列和因果逻辑上存在割裂，一定程度上折损了公共预算效能和 审计监督效能。在这个意义上，审计服务预算管理必然要和财政公共预算 相衔接，必然要与人大预算审查相配套，才能打造一个协调缜密的预算管 理全过程，而涉及立法、财政、审计多部门的调配，只能通过党的统一领 导来完成。 审计服务干部管理，是党管干部制度安排下审计机关特有的一项职 能。通过领导干部经济责任审计，组织、人事部门得以全面把握干部履职 情况，并将其作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。审计服务干部 管理还体现在揭露违纪违法问题上，这也是审计监督和党内监督的共同着 力点。党内监督的首要职责是政治监督，对涉嫌贪污贿赂、失职渎职的党 员干部，要依纪依法严肃问责；审计作为专业监督，从经济体检本职出 发，为违纪违法问题的线索移送和后续查处提供支撑。在这个意义上，审 计监督必然要跳出审计本身，与纪检监察、巡视巡察相衔接，与组织、人 事部门对干部管理的思路相配套，才能致力于构建党统一指挥、全面覆 盖、权威高效的监督体系。 审计服务国有资产管理，是审计机关立足经济监督的一项重要职能。 党的十八届三中全会作出了加强人大对国有资产进行监督的战略部署，目 前，全国及各地人大常委会己连续两年听取并审议国有资产管理情况的综 合报告及专项报告，但针对国有资本经营的预算决算审查机制尚未建立起 来，与部门预算决算审查监督、政府综合财务报告监督工作衔接不紧密， 而这正是审计机关的本职与优势所在。审计监督应在既有工作报告与审计 查出问题整改情况报告的基础上，进一步关注国有资产运营情况，将国有 资产管理体制、机制方面存在的问题向人大和政府作及时准确的汇总，以 保障党中央有关国有资产重大决策部署和方针政策的贯彻落实，相关制度 涉及到立法机关与审计、财政等政府部门的协调安排，需通过党的统一领 导予以实现。 党对审计工作的领导，是服务于国家治理需要的。从这一宏观需求出 发，审计工作坚持党的“集中统一”领导，必然要将审计置于国家治理体系 与治理能力现代化的宏观语境中，必然要跳出审计系统本身，向上、向外 寻求思路。 首先，充分发挥中央及地方审计委员会作用。中央审计委员会作为党 的决策议事协调机构，本质上是一个直接隶属于党中央的常设性领导小 组，小组成员包括纪检、政府、人大、银保监会等多个党和国家重要部 门。由是，中央审计委员会的决定是基于党的领导和权威，从一个综合层 面对审计机关的业务范畴提出要求。地方审计委员会在决定辖区重大事项 时，既要贯彻中央审计委员会的综合要求，又要落实审计署的业务计划安 排，还要酌情考虑地方审