吴福明化解地方债危机的治本之策(2).docx

吴福明：化解地方债 危机的治本之策 吴 福明（上海社会科学院经 济研究所博士） 前不久，江苏省 出台了严控土地储备融资 规模的文件，将土地融资 审核权收归省级部门，土 地储备融资机构实行与其 债务挂钩的融资规模卡制 度，此举虽能在一定程度 上起到控制地方债务风险 的作用，但不能从根本上 解决问题。笔者认为，正 是由于土地金融市场本身 的严重失衡才导致了问题 的发生，所以必须解决土 地金融本身的失衡，才能 从根本上化解地方债务危 机。 所谓土地金融是 指以土地为信用工具而产 生的一种长期融资制度， 它包括农地金融与市地金 融两方面。一个完整的土 地金融体系应包括土地金 融机构与土地金融工具及 其流通市场。土地金融机 构为特种金融机构，通常 为土地银行等，而土地债 券则是最主要的金融工 目前，我国土地 金融体系发育不完全，土 地金融市场严重失衡。这 主要表现在以下两个方 面：首先，农地金融与市 地金融发展极不平衡，政 府将资源放在市地金融 上，农地金融则处于配角。 诚然，农地固有的特点是 其金融不发达的重要原 因。但市地金融的过度也 在某种程度上挤压了农地 金融发展的空间。其次， 市地金融本身发展失衡。 近年来，我国的 市地金融呈现非理性的繁 荣景象：财政土地化，土 地金融化。客观地说，这 种模式曾为中国经济的高 速发展创造了条件，但是, 这种模式的弊端也日益显 现，最引人注目的便是地 方债危机。各地大规模城 镇化 造城运动 导致 寅 吃卯粮 。地方政府通过平 台公司与土地储备机构以 土地向金融机构抵押或质 押不断融资，这种所谓的 土地金融是政府直接用未 来收益偿还的负债式经 营。其数目十分惊人！ 所谓的地方债， 绝大多数属于这种土地金 融。地方债规模 2009 年 即达 11 万亿元，为当年 地方本级财政收入的 3 倍。新一轮地方债的审计 结果虽然未出来，估计不 低于 2009 年的水平。据 银监会的有关统计数据， 2012 年底，地方政府融资 平台贷款为 93035 亿元。 至 2013 年 3 月 19 日，全 国城投债余额为 亿元。目前本级 政府债务余额与本年可用 的财政收入的比率，即直 接度量地方政府偿还能力 的债务率虽然离 100% 的 警戒线还有一段距离，但 从结构上来看却不容乐 观。 与市地金融的异 常繁荣相反的是农地金融 的极度不发达，从某种角 度来看，正是后者的 牺牲 才成就了前者的 辉煌 。 2005 年以来，只 有重庆、宁夏、福建、辽 宁等少数地区进行了以土 地承包经营权抵押的零星 贷款。即使是称为吉林模 式的 土地收益保证贷款 累计也只有 2.8 亿元，也 就是说农户直接以土地使 用权为担保的土地金融额 只有数亿，如果把 地票 （年百亿左右）、农地信 托等广义土地金融也算进 去的话，也只不过数百亿， 这与数万亿的市地金融相 比，简直是 沧海一粟 。 另一方面，城镇 化 圈地 、 征地 致 6500 多万农民失地， 流转 进 地方政府与开发商手中， 农地变成了市地。其价值 几何级数的上升，在此基 础上的市地金融也随之日 长夜长。 我们再来看城市 土地金融自身的失衡。这 种失衡主要表现在土地间 接金融与直接金融上。目 前市地金融工具单一，主 要依赖银行的间接融资， 而土地债券等直接金融则 鲜见。尽管以土地作为抵 押的地方（城投）债也在 交易所挂牌交易，但其透 明度差，离真正意义上的 市地债券差距甚远。 土地金融是特种 金融，其特点与其运作周 期显然都有别于工商金 融，而目前城市土地金融 实际上依附于工商金融之 中，并不具独立性。城市 土地金融失衡造成金融效 率的低下与金融风险的积 聚。从某种程度上来看， 地方融资平台问题实际上 是土地金融市场发育不全 的结果，其一，正是由于 土地直接金融不发达，地 方政府土地融资才过分依 赖银行这一间接融资渠 道。其二，以地方平台贷 款为主的城市土地金融严 重错位，政策性与盈利性 混沌不清。效率不高，成 本过咼，极易产生腐败。 由于其独立性差，没有破 产隔离带，极易将其将风 险向工商金融扩散。另外, 土地金融的失衡还导致保 障功能缺失。土地储备（收 购）需要稳定大额的资金， 而商业银行以盈利为目 的，收益低、资金短缺的 公益性土地储备难以获得 支持，而政策性银行如国 家开发银行也因 僧多粥 少而难以面面俱到。 所以，化解地方 债危机，建立直接土地金 融及其与之配套的机构与 资本市场很有必要。目前 可从省级地方政府入手， 改组地方融资平台及其土 地收储（征收）机构为土 地银行，公开发行土地债 券。土地债券应具备融资 工具与补偿工具的功能： 一是为城乡土地金融业务 筹集长期、低利资金；二 是城镇化过程中土地征收 与补偿工具。两种用途的 土地