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对 “强镇扩权 ”的调查及思考
——以浙江省乐清市为例
2007 年,浙江省委、省政府在前几年“强县扩权”的基础上,
再推“强镇扩权”,赋予包括乐清市虹桥镇、 柳市镇在内的 141 个省
级中心镇部分县级经济社会管理权限,再次彰显了浙江的“体制机
制优势”。落实好“强镇扩权”的各项政策措施,必将极大地释放基
层政府的活力,促进强镇的进一步发展。
一、乐清市强镇发展现状
改革开放以来,乐清小城镇改革深入开展,农村城镇化步伐
不断加快。经过近 30 年的发展,一批强镇整体实力不断提高,产
业特色比较明显,城镇功能逐步增强,有力地带动了周边乡镇的
发展。乐清现有柳市、乐成、北白象、虹桥、黄华等五个镇分列
温州 30 强镇第 1 、6 、7 、 17 和 28 位,据统计, 5 个强镇占全市
乡镇数的 16.13% ,区域面积占全市的 23.95% ,常住人口占全市
的 41.8% ,但工业总产值却占全市的 76.1% ,财政收入占全市财
政总收入的 78.8% ,经济实力足以比肩内地不少县市。同时,强
镇也是产业集群的重要依托。
二、强镇发展存在的制约因素
然而,就在强镇经济快速增长的同时,计划经济体制沿袭至
今的乡镇政府权能已根本无法满足强镇急剧扩大的公共管理和社
会服务需要,发展频频遭遇瓶颈,主要是存在五难:
一是条块职能分割,难以实现责权统一。强镇名义上是重点
镇、中心镇,但在行政管理上与一般乡镇没有太大区别。现在,
我市的几个强镇已初具小城市的规模,其承担的城镇管理、教育、
卫生、社会保障、社会治安等公共管理事务要超过一般乡镇,但
人、财、物管理权限不适应。特别是近几年由于强化线上的职能,
大部分部门都实行了垂直管理。如虹桥镇现有部门派出机构达 20
个,乡镇对这些机构无法管理。加上一些部门争权推责,把有些
原本应由部门承担的责任层层下压给了乡镇,导致出现“有责任的
没法管,有权管的没责任”的现象,从而造成了责权不对称。如发
生安全事故要追究乡镇责任,但乡镇政府对违章企业既不能查封
又不能处罚,很难进行管理。
二是机构设置较多,难以实现高效服务。目前乡镇公务员录
用很严格,乐清的几大强镇都存在缺编问题,但各类事业、集体
编制人员增长较快,致使乡镇执法人员业务素质参差不齐,专业
知识仍较为缺乏,而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较
为普遍,加之缺乏完整、有效、细化量化的考核办法,难免出现
人浮于事、干好干坏一个样的现象,影响执法效率与质量。
三是财政支配困难,难以实现有钱办事。由于财政分成体制
的制约,强镇虽然财政收入很高,但可支配收入却很少。
四是规划建设滞后,难以实现集聚效应。如强镇与相邻镇之
间缺乏统一规划,造成重复建设,基础设施利用率低,阻碍了人
口与资源向中心镇的聚集。强镇与相邻镇之间各自发展自己的产
业,形不成必要的产业集聚效应。强镇规划的镇区规模过小、缺
乏鲜明的中心镇整体形象设计、镇区功能分区不清晰,工业区、
居住区混杂、镇区基础设施规划标准低,没有预留发展空间、缺
乏对中心镇与中心村关联的规划。
五是土地制约严重,难以实现跨越发展。乐清本来就土地稀
缺,加上全市目前农保率高达 81% ,近年来的宏观调控又明显加
强了对土地的控制,严重制约了强镇的进一步发展,如目前柳市
镇只有 900 亩的建设用地存量,连保证国家、省重点项目用地都
有困难,其他方面的建设就更谈不上了。
三、“强镇扩权”试点工作的成效
对几个强镇要求扩权的迫切愿望和强烈要求,乐清市委、市
政府非常重视, 1999 年,在虹桥、柳市两镇开展城市化管理和综
合改革试点工作, 2005 年,在虹桥镇开展乡镇管理机制改革试点
工作。从目前的效果来看,试点工作所确定的各项措施在试点过
程中不同程度地得到落实,相关工作进展顺利,取得了
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