新环保法实施一年回顾与展望.docx

? ? ? ? ? 新环保法实施一年回顾与展望 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2015年1月1日，《中华人民共和国环境保护法修正案》（以下简称“新环保法”）开始实施。这部被称为“长出了牙齿”的法律，有着鲜明的特点：一是突破了“为城市立法、为企业立法、为污染立法”的窠臼；二是明确了“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法宗旨，宣示了环境保护的基本国策地位；三是确立了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则；四是推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式，建立多元共治的现代环境治理体系，完善了生态环境保护与环境污染防治的制度体系，增加了环境信息公开和公众参与制度，强化了政府、企业、公民的义务与责任。[1]一年多来，新环保法带着“用一部法律的修订去卫护这一片青山绿水”的美好愿景，承载着“保障公众健康，推进生态文明建设”的使命，在实施过程中既令人充满期待，也让人们感受到“最严格制度”的威力；既遭遇了“法外执法”的责难，也背负了加大经济下行压力的骂名。如何评价和理性看待这部法律及其实施效果？在对中国具有特别重要意义的“十三五”时期，环保法治建设应如何推进？值得深思。 一 立法先行，制度的“笼子”日益细密 法治之路，立法先行。新环保法针对体制机制不顺、制度无法落地、实施困难等问题，通过明确政府、企业、个人的权利与义务，建立多元共治、社会参与的环境治理体制；同时，强化政府义务与责任，完善监督制度，建立官员环境保护考核制度、公众参与和公益诉讼制度、行政问责制度。这体现了“用最严格的制度体系”保护生态环境的要求，让新环保法带上了“高压电”。但由于新环保法被定位为环保领域的基础性法律，不可能规定具体的操作性内容，高压如何“输电”、如何让“高压”发挥作用，依然是极大的问题。 为了保证新环保法的实施，制定配套法规、规章、政策成为首要任务。2015年的环保立法十分活跃，制定发布法律、法规、规章和规范性文件85件。据统计，除了全国人大常委会通过新修订的《大气污染防治法》以外，国务院和国务院办公厅发布相关法规和规范性文件18件，如《水污染防治行动计划》《企业信息公示暂行条例》等；环保部制定或修订部门规章和规范性文件21件，[2]如《环境保护公众参与办法》《突发环境事件应急管理办法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《企业事业单位环境信息公开办法》等；国家发改委、国土资源部、水利部、农业部等部门发布部门规章和规范性文件33件，如《2015年循环经济推进计划》《矿山地质环境保护规定》《水土保持生态环境监测网络管理办法》等；中共中央办公厅、国务院办公厅以及各部委联合发布规章和规范性文件12件，如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》等；此外，环保部还与商务部、工业和信息化部联合发布《企业绿色采购指南（试行）》，向社会推荐《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》等技术指南。这些规章和规范性文件的发布，把新环保法的“笼子”编织得更细，使以法治思维和法治方法保护生态环境的理念能够真正落实。 针对法律只能规定行政问责但党委的环境保护责任不能由法律明确规定而被虚化的情况，从2015年7月开始，中共中央办公厅、国务院办公厅陆续发布了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表的试点方案》等文件，[3]建立了环境保护“党政同责”制度，要求党政领导干部“同有职责”，在违反职责时“同样承担责任”，并且实施“终生追责”，进一步完善了“多元共治”的体制机制，制度的“笼子”更加牢固。[4] 从理论上看，党的十八届四中全会决定明确将党内规定纳入国家法治体系，解决了“党政同责”从“事理”到“法理”、从“政策”到“法规”的问题。在实践中，采取了中共中央和国务院党政联合出台文件的方式，明确党委和政府共同落实党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求，其效力在国家方面属于行政规章，在党的方面属于党内法规。 从制度设计上看，环境保护督察、生态环境监测网络建设、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产负债表编制与党政领导干部生态环境损害责任追究之间具有内在的逻辑联系，它们共同形成了党政领导干部生态环境损害终身追责制度。 其中，建立环保督察工作机制是抓手，它为严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任奠定了基础。完善生态环境监测网络是科学依据，通过全面设点、全国联网、自动预警，为依法追责提供事实证据。编制自然资源资产负债表、开展领导干部自然资源资产离任审计试点是途