协同治理与我国公共危机管理模式创新_基于协同理论的视角.doc

第47卷第2期Vol.47 No.2华中师范大学学报(人文社会科学版) JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)2008年3月Mar.2008 协同治理与我国公共危机管理模式创新 )))基于协同理论的视角 张立荣,冷向明 (华中师范大学管理学院,湖北武汉430079) 摘要 目前,我国公共危机管理体系已具雏形,但处于/粗放0状态,形式主义比较严重,应急反应结构单一,/条条0与/块块0分割,难以形成整体的协同效应。要打破各地为阵、单打独斗的格局,既强化危机时中央政府的统一决断权,又保证平时组织机构正常的分权运作,同时调动多元社会力量特别是企业组织、非政府组织以及公民个人的力量协同应对,就必须创新公共危机管理模式。为此,本文根据协同理论的科学原理,尝试性地提出构建公共危机协同治理模式的主张。在此基础上,进一步界定公共危机协同治理的概念,揭示公共危机协同治理的特征、结构与层次,探究构建公共危机协同治理机制的路径。 关键词 公共危机管理;协同学;协同治理 相对匮乏,更由于传统公共治理结构的制约,我国目前的公共危机管理体系与有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发态势的要求相比仍存在很大差距。主要表现在:(1)危机管理主体单一,社会力量参与不足。我国既有的公共危机应急管理体系形成于全能政府的理念之下,仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排,各类社会组织、经济组织、公众以及舆论界处于被动员、被安排的境地,从而使得公共危机的应对实际上变成了政府内部的事务o。而在现代社会,任何一个政府都没有能力单打独斗地应对无限可能的、多种多样的公共危机,更不能完全彻底地担负起管理所有公共危机的社会责任。一个强势的政府在应对危机时可能是全方位的、几乎无所不能的,但却更有可能是顾此失彼、应对不力的,同时造就一个弱小的公民社会,无意地削弱社会自我组织管理和应对自身危机的能力。(2)/条条0与/块块0分割,难以有效的整体联动。与既有的行政管理体系相一致,我国现行的公共危机管理体系也是建立在职能分工基础之上的,各种类型的危机管理基本上是以相应的政府职能部门为依托,危机管 一、问题的提出 21世纪初,在/9#110事件和/SARS0危机之后,公共危机管理成为中国政府关注的重点和学界研究的热点。可以说,学界真正意义上的现代公共危机管理理论研究起步于这一时期。经过短短几年的发展,涌现出一批致力于公共危机管理研究的学者,形成了可观的研究态势,主要表现在:一是专门研究课题和专门研究机构相继出现;二是提出了学科创建的建议,探讨了学科研究的对象;三是新的研究成果不断问世。研究的题域主要涉及以下几个方面:国外有关危机管理理论的引介;不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策;把危机管理理论引入治理自然危机、政治危机、经济危机、社会危机和价值危机之中。 在学界的智力支持下,我国政府以/SARS0危机为契机开始自上而下地建立公共危机管理体系。从笔者对辽宁、河南、湖北、四川、广西、广东等省份的调研情况看,这个体系已具雏形,主要表现在:(1)各地普遍建立了应急管理机构;(2)应急预案初成体系;(3)应急信息系统平台基本建立。 但是,由于理论研究的不尽成熟、实践经验的 收稿日期 2007-10-16 1 基金项目 国家社会科学基金项目/和谐社会构建背景下的政府治理范式变革与创新研究0(05BZZ016)及教育部哲学 社会科学研究重大课题攻关项目/中国转型期的社会风险及危机管理研究0(06JZD0034) 理带有浓厚的部门色彩,再经过多层次的/块块0切割,整个危机管理体系就显得异常复杂,导致政府对单项危机事件的反应能力比较强,而对需要各种资源协同运作的复合型危机的反应能力比较弱,整个危机管理系统的协调成本高,难以形成高效能的整体。(3)制度建设处于/粗放0状态,形式主义比较严重。虽然应急预案已初成体系,但预案的质量参差不齐,越往基层预案越是粗陋,更为严重的是缺乏培训和演练,停留于应付上级检查,做表面文章,甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如此。相应的立法、制度安排以及预算安排和物质准备制度也比较缺乏。 如何打破各地为阵、单打独斗的格局,既强化危机时中央政府的统一决断权,又保证平时组织机构正常的分权运作,同时调动多元社会力量特别是企业组织、非政府组织以及公民个人的力量,进行协同应对,亟需理论的研究和探索。而目前的理论研究存在明显的缺陷:立足于国内具体危机事件做调查研究的不多,而泛泛而谈的研究却不少。这导致在具体的危机管理策略上,尽管学界在不少方面已经达成共识,如建立预警系统、加强有关危机管理的法制建设、加强信息系统建设、建立统一指挥的危机管理