我国地方政府金融办职能研究.doc

PAGE PAGE 6 我国地方政府金融办职能研究 张建森、吴智慧 我国地方政府成立金融办的背景 自2002年上海金融办成立以来，到2009年底，我国已有26个省级政府成立了金融办，在283个地级以上的城市中222个成立了金融办，一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的金融办。在2008-2009年地方政府机构改革时期，各地方政府金融办的机构职能、部门内设和人员编制有了较大的扩充，一些地方政府金融办从政府办公厅、财政厅（局）、发改委等下属部门独立，成为政府直属机关。金融办的大量涌现及其职能的不断扩充凸显了各地政府对发展金融业的重视，也体现了金融办在引导和促进地方金融业发展上的必要性和重要作用。 自20世纪90年代以来，我国金融体制和国有金融机构改革沿着纵向垂直管理体制的路径不断深化。以拥有中国最大金融资源的银行体系改革为例，1998年以来，中央政府为了防范和化解金融风险，要求国有商业银行上收地方分支机构的信贷审批权，各国有商业银行二级分行及县支行增量贷款审批权（包括借新还旧、收回再贷）基本上收归省级分行，省分行以下分支机构只有个人消费存单质押贷款审批权。不少基层行，特别是经济落后地区的基层行仅剩吸收存款和不良贷款清收业务。与此同时，为应对股份银行和外资银行的市场化竞争，国有银行体系进行了全面的组织结构调整，撤消了2万多个分支机构，推行内部机构的“扁平化”。在我国以国有银行为核心的金融体系下，国有银行体系业务规模的收缩、业务拓展权限的上收和机构扁平化趋势，使地方金融服务供给不足、中小企业和县域经济融资难的问题越来越突出。 与此同时，中央监管机构对其地方分支机构的职能定位是以金融风险防范与化解为核心的金融监管，而在促进金融业发展支持地方社会经济发展方面的职能不足，一是对地方金融机构体系和市场体系建设、金融区域发展布局、金融生态环境建设等方面，缺乏有效的规划与引导；二是对保障金融体系正常运行的基础设施和制度环境建设投入不足，导致金融法制环境、诚信体系等地方金融生态环境建设滞后。这导致地方金融发展和金融服务供给严重落后于地方经济的发展，而这种突出的矛盾却游离于中央金融监管职能之外。 在此背景下，各地政府纷纷成立金融办，以弥补统筹地方金融业支持地方社会经济发展的职能缺失。在我国，目前地方政府工作以经济建设为中心，而且地方GDP是政府业绩考核的核心。促进地方经济的健康可持续发展是地方政府的核心职能。地方政府成立金融办，一方面可以利用地方财政资金和相关政策优化金融业发展环境，促进地方金融业发展，积极发挥金融在资源配置中的核心作用，支持地方经济的发展；另一方面可将金融业上升为地方经济的一个重要产业，发展高端现代服务业，促进产业结构升级转型。 地方政府金融办的现有定位与职能 各地金融办定位 目前我国内地公开发布金融办“三定”（职能、机构、人员编制）方案的城市包括：北京、上海、广州、成都、重庆、长沙、武汉、南昌、济南、石家庄、大连、长春、沈阳、苏州、南京、温州等16个城市。通过对各地政府最新公布的金融办“三定方案”研究可发现，在经过2008—2009年的机构改革之后，大部分金融办的定位得到显著提升。在组织形式上，副省级城市的金融办以正局级建制为主，地市级城市金融办大都改为政府直属机构，而机构改革之前多数金融办为政府办公厅或财政局的下属机构。在人员编制方面，通过研究可发现，金融办的人员编制数量与当地金融业发展水平有着较强的相关性。总体来说，金融办编制越多，其在CDI中国金融中心指数（CDI CFCI）中的排名越靠前，同时也可发现东部沿海城市金融办的编制要多于中西部城市。 各地金融办职能 综合16城市金融办公开发布的“三定”方案，地方政府金融办主要职能是代表地方政府服务，协调金融监管机构，推进地方金融发展和金融市场建设，引导金融和资本市场支持地方经济持续稳定发展，具体可概括为规划与研究、协调与沟通、服务与引导和监督与管理等四项职能。 表1：主要城市金融办组织形式及人员编制 城市金融办名称 组织形式 人员编制 CFCI Ⅱ排名 上海市金融服务办公室 市政府直属机构 55以上 1 北京金融工作局 市政府直属机构 56 2 大连市金融发展局 正局级，市政府工作部门 30 14 南京市金融发展办公室 市政府工作部门 30 6 广州市金融工作办公室 市政府工作部门 28 4 沈阳市金融工作办公室 正局级，市政府工作部门 26 13 济南市金融办公室 市政府办事机构 23 12 重庆市金融工作办公室 市政府办公厅代管，正厅局级 20 8 成都金融工作办公室 市政府办公厅管理，正局级 14 19 南昌市金融工作办公室 市人民政府工作部门，正县级 13 29 石家庄金融工作办公室 市政府工作部门 13 26 武汉金融工作办公室 市政府办公厅下属办事机构 12 9