关于中央财政转移支付体系改革的若干政策建议.docx

关于中央财政转移支付体系改革的若干政策建议 刘明兴 (?2013-07-08?) 摘要： 本报告分析了中央财政现行转移支付体系在制度设计中所面临的内在矛盾：专项性转移支付有利于实现中央部委的政策目标，而不利于抑制地方政府的预算软约束；一般性转移支付的效果则与此相反。随着专项转移支付规模的加大，中央部委控制地方政府投资冲动的政治激励减弱，地方政府的预算软约束效应则逐渐增强，最终将诱发财政系统的整体性债务风险。针对这一问题，国务院近期已经决定下放部分专项性转移支付项目。为全面落实中央的各项民生政策目标，确保基层政权财力保障机制的可持续性和财政体系的稳健性，本报告依据国务院的改革精神，提出建立基于“省级统筹体制”的新型财政转移支付体系。本报告同时建议以此项改革为契机，推动中央政府的简政放权，重新理清政府与市场、社会的边界。 一、中央财政转移支付制度的两难选择 ? 在1994年分税制改革之前，中央与地方的财政体制进行了多次调整。但无论是50年代的高度集权体制，还是80年代的分权体制，地方政府的预算内支出一般总是小于或约等于地方的预算内收入。也就是说，地方的财政支出基本上依靠自身的收入来支撑，并不过度依赖中央财政的转移支付。而中央本级的财政支出除了满足部委机关运转所需经费之外，则主要用于支持中央控制的重大项目建设。 在这样的体制安排下，地方财政的预算约束被相对硬化。首先，由于中央财政给予地方政府的财力补助相对较少，当全国总体信贷规模得到有效控制之时，地方财政通过负债扩大投资规模的空间非常有限；其次，中央部委有权审批地方政府的各类建设项目，但其所支配的专项资金多用于直属单位（而不是地方政府）的项目建设。因此，中央部委有动力通过集权方式来控制地方政府的投资规模。尽管为了完成中央的各项硬性任务，地方政府会出现赤字财政的情况，但财政的债务风险一般均在可控范围之内。 ??? 不过，传统的财政体制设计也存在明显的缺陷。由于地方政府的官员主要是对上而不是对下负责，因此缺乏激励去保障基层政权的运转开支和社会公共服务投入。尤其是当中央集中财政收入的同时，各级地方政府也不断集中下级财政收入的时候。这造成了两方面的困难：一是县乡政权、基层的公共事业部门以及村集体的运转经费紧张；二是基层的公务员、事业编制人员、村干部的工资待遇得不到保障，诱发了体制内的不稳定因素。在此，我们把这种现象简称为“地方非均衡化效应”。 基层财政的困境在分税制改革以来表现得尤为明显。如果不及时加以纠正，财政风险便有可能转化为政治风险。自上世纪90年代末期以来，中央在集中财政收入的同时，开始提高对地方的转移支付规模。经过10余年的努力，中央的财政政策不仅有效地缓解了基层政权的财政困境，而且平衡了行政部门和事业部门之间的财力分配，并缩小了各项社会公共事业支出的地区差距。 为了实现这一政策目标，中央同时使用了一般性和专项性转移支付两种工具，来纠正地方财政的行为偏差。如果单纯依靠一般性转移支付，则很难确保地方政府的“三农”、教育、社保、卫生等项支出的合理增长。例如，在农村税费改革开始后，虽然中央财政匡算了乡村两级的财力缺口，并通过一般性转移支付进行了补助，但地方政府依然不断强调无力承担农村教育以及各项村庄公共事业的投入责任。然而，过度依赖专项资金的政策干预存在多方面的缺陷。在宏观上最为突出的问题是，地方政府的预算约束被逐渐软化，而地方政府的财政风险最终将危害到中央财政的正常运转。这里，我们把这种现象简称为“地方预算软约束效应”。造成地方政府预算软约束的机制可以大致分成两种： 第一种机制源于中央—地方之间的信息不对称。中央部委在设定具体的专项转移支付政策目标时，无法准确估算在不同地区实现该目标的实际成本。结果是，地方政府会人为夸大政策的执行成本，并以执行中央部委政策为借口，不断扩大相应的财政支出规模，债务负担也随之上升。假设政策执行的成本可观测，那么由此导致的地方政府债务规模并非是不可控的。只要中央部委及时地根据实际情况调整自身的政策目标，地方政府的预算约束依然是可以被硬化的。因此，信息不对称是导致预算软约束的重要根源。此外，中央部委为了激励地方政府重视自身的政策目标，往往强制要求地方政府资金配套，这在客观上加重了地方政府的负担。 第二种机制源于控制地方政府预算约束的政治激励。在现行体制下，专项资金在中央各部委之间的分配并没有明确的原则，中央财政更难以统筹设计各类专项资金。中央各部委为了强化对地方政府对口行政事业部门的控制力，就需要尽量争取由本部委控制的专项转移支付。为了得到更多的专项资金，中央部委联合地方政府的对口行政部门一起向中央财政施加压力。基于一种默契的利益关系，地方政府也可以借机联合中央部委，倒逼中央财政清偿地方债务。换言之，在这个过程中，中央部委与地方政府之间出现了“共谋”的