改革环境监管制度促进全国统一场建设-中国社会科学院工业经济.PDFVIP

此文刊登在《经济研究参考》2015 年第 27 期（总第 2659 期），2015 年 5 月 11 日出版。 改革环境监管制度促进全国统一市场建设 中国社会科学院工业经济研究所 郭朝先 摘要：当前我国环境监管存在制度性的缺陷，使得环境监管呈现“软约束”状态，这种 情形既不利于对破坏环境的行为进行必要约束，也不利于克服地方保护主义、促进全国统一 市场建设。存在的主要问题是“属地监管”体制使地方政府对辖区污染企业大开方便之门； 环评制度缺陷，未能有效制止污染项目的落地问题；社会监督机制缺失，使公众参与环境监 管效果大打折扣。本文认为应改革环境监管制度，加强环境保护和推进统一市场建设，具体 措施包括：改革环保“属地监管”体制，实行环保垂直监管体制；改革完善环评制度，切实 杜绝“未评先建”问题发生；畅通公众参与环境监管渠道，发挥社会监督作用；改革完善环 境诉讼制度，设立跨区域的环保法庭。 关键词：环境监管；环评制度；环境诉讼；统一市场建设 中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)27-0003-04 作者简介：郭朝先，博士，中国社会科学院工业经济研究所副研究员、产业组织研究室副主 任。主要研究方向为产业经济、资源环境与可持续发展。 通讯地址：北京市西城区月坛北小街2 号(100836) 电子邮箱：Guochaoxian@163.com 当前，一些地方政府存在片面追求经济发展的倾向，无视国家环境政策，放松环境监管， 在招商引资时对污染严重的企业“来者不拒”，对本地长期存在的企业排污问题“视而不见”、 默许或纵容，成为“污染者乐园”，试图以低环境成本来增强本地企业市场竞争力，搞不正 当竞争，破坏全国统一市场建设。改变这种状况，需要落实《中共中央关于全面深化改革若 干重大问题的决定》精神，改革当前环境监管制度，强化环境监管，坚决制止地方政府在招 商引资和发展生产时打“环境牌”行为，克服地方保护主义，推进全国统一市场建设。改革 我国环境监管制度，切实加强环境监管，与本届政府简政放权执政理念是不矛盾的，而是相 辅相成的，目的都是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，有利于加强环 境保护和推进统一市场建设。 一、当前环境监管制度缺陷与执行不力不利于全国统一市场建设 当前环境监管制度设计中的一些缺陷，既不利于对破坏环境的行为进行必要约束，也不 利于全国统一市场建设。这些环境监管制度缺陷主要有： 1．“属地监管”体制使地方政府对辖区污染企业大开方便之门 现行我国环境保护实行“双重领导、地方为主”体制。在这种体制下，地方环保部门不 可能实行独立监管，因为环保部门作为地方政府的一个部门，上级环保部门只负责管理业务 “事权”，而地方政府负责管理其“人、财、物”，且被纳入同级纪检部门和人大监督。在现 行的政绩考核和税收制度下，很多地方政府不但不会制止企业破坏环境的行为，反而有可能 充当其保护伞，地方政府对破坏环境的企业限制越多，就意味着自身利益的减少，而地方环 保部门对此却无能为力的。尽管新《环境保护法》严格了对地方政府和环境监管部门和人员 违法问责机制，但对“不作为”却没有规定严格的问责机制，而“不作为”却可以给当地带 本文是国家自然基金项目“建设国内统一市场的重点领域、体制障碍与政府治理研究”（批准号） 的阶段性成果。 来巨大的利益，地方保护主义会驱使地方政府和环保部门对本地企业尤其是当地所谓纳税大 户环境违法行为采取“不作为”态度而“网开一面”。 更有甚者，一些地方政府在环保执法上“以邻为壑”，为了自身利益，对于位于本行政 区域但污染主要殃及其他行政区域的污染企业，采取放任甚至保护的措施，甚至瞒报、漏报 跨区污染事故。当地法院在处理跨行政区域污染纠纷时，也往往难以公正执法。尽管环保部 在全国范围内成立了 6 大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心， 但在“属地监管”体制下，这些区域环境监管部门对地方污染企业在很多情况下是无能为力 的。这些区域环境监管部门问题：一是职能不全、职责有限，多数只是事故发生后协调各地 的功能，二是建制不足、能力有限，对于跨区域环境污染问题多数情况下是束手无策。 新颁布的《环境保护法》赋予环保部门更大的权力，如拥有监督管理、项目审批、行政 处罚等权力，但并没有赋予环境保护部门限期治理、责令停业、责令关闭等权力，这些权力