自然垄断行业监管制度与反垄断法す叵抵协调.doc

自然垄断行业监管制度与反垄断法T叵抵协调 李静（1973-），女，甘肃兰州人， 甘肃政法学院法学院副教授，研宄方向：民商法。甘 肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州730070 【 】反垄断法和行业监管制度作为一国经济 法律制度中的两个重要领域，尽管二者的最终目标都 是保护和扩大经济和社会福利，但建立的直接目标和 法律任务是不相同的。反垄断法在于促进自由竞争， 而行业监管制度往往具有限制竞争的效果，因此，反 垄断法的适用与监管之间形成一定冲突。但中国《反 垄断法》并没有对其与行业监管制度之间的冲突做出 任何合理解释。总结各国的立法和经验，文章提出确 立以不违反反垄断法立法宗旨为原则的思想，建立二 者分工、合作机制、合理划分各自的管辖权，并加强 对垄断行业监管机构的法律监督及规范，从而协调二 者之冲突。 【关键词】自然垄断行业；行业监管；反垄断法； 冲突；协调 中国《反垄断法》自2008年8月1日施行以来对 保护市场公平竞争，提高经济运作效率，维护社会公 共利益和消费者利益等发挥了重要作用。但该法并没 有对其与行业监管制度之间的冲突作出明确规定。在 现阶段，两者各有其存在的依据和优势，因此，如何 协调两者之间的关系为当务之急。基于此，本文在借 鉴国外相关立法、司法实践经验的基础上，结合中国 国情和制度需求，就如何协调两者间的关系做一些初 步探讨，以期对完善立法有所裨益。 一、问题的缘起：自然垄断行业监管制度与反垄 断法的冲突 自然垄断行业指那些规模经济①效益明显，单独 一个企业能够比多个企业更有效率地提供全部产出的 行业。通常包括电力、电信、航空、邮政、能源等行 业。从整个社会的角度看，这些业务的垄断有利于节 约社会资源。但由于具有的规模经济性、成本弱增性、 资本沉淀性、生产运营的网络性等特点②，使得自然 垄断行业的垄断性进一步加强，加之自然垄断行业所 固有的弊端，如高价格、低效率、信息不对称等导致 自然垄断行业所处的领域被认为是典型的市场失灵领 域。要解决这类市场失灵问题，行业监管不可或缺。 行业监管是专门针对市场不能完全发挥作用的特殊领 域的监管，它由独立的监管机构，以行业法为主要依 据，对企业行为直接规制，从而维护社会公共利益， 实现有效竞争。其作用与目的一方面在于减少资源浪 费和过度的市场进入；另一方面在于抑制垄断定价， 维护消费者利益。相应的，监管的主要内容是根据市 场的竞争性程度控制市场进入，防止企业滥用其支配 地位，并引导其定价行为，即市场进入监管和价格监 管。 而反垄断法则普遍适用于各个领域，当然也一般 适用于自然垄断行业，由此在限制竞争问题的规制上， 反垄断法与针对特定市场领域的行业监管制度就产生 了交叉、重叠，从而引发了如何适用这两种制度的问 题。另外，从两种制度建立的直接目标和法律任务来 看，反垄断法的直接目标在于促进自由竞争，而监管 制度则往往具有限制竞争的效果，因此，行业监管必 然与反垄断法的适用形成一定冲突。 从各国规制经验来看，在自然垄断行业处于垄断 与竞争并存的现阶段，若是过分依赖监管，可能会导 致对垄断规制的不足；两种制度并行适用，则可能产 生重复规制或对同一案件作出不同裁判的风险；单纯 由反垄断法规制，则常常因无法掌握足够的信息而陷 入困境。③因此，协调自然垄断行业监管制度和反垄 断法之间的关系在当前就显得非常重要。 二、比较法考察：各国反垄断法与自然垄断行业 监管制度关系的比较 各国反垄断法与行业监管制度的关系主要有以下 三种模式： 行业监管制度排他适用模式 行业监管制度排他适用，又称为除外适用，是指 自然垄断行业内不适用反垄断法，由行业监管机构适 用行业法。这一模式普遍适用于技术落后、整个行业 都不具备可竞争性的情况。一方面，国家为了维护垄 断经营状态，克服垄断定价等问题在这些行业实行严 格监管；另一方面，又将自然垄断行业整体列入反垄 断法除外适用的范围。比如美国《克莱顿法》第七条 规定了基于美国民航局、联邦电力委员会等授权完成 的交易不受反垄断法执法机构的审查。 但这一模式随着经济技术的进步，出现了一些弊 端，如因不存在竞争，企业内部甚至整个行业的运行 效率低下，亏损严重，国家不得不给予巨额补贴以维 持其稳定经营；同时相关产品价高质低，消费者的福 利损失巨大。于是，当自然垄断行业的业务具备了可 竞争性后，这种模式基本丧失了合理性，只能在不适 宜竞争的业务领域内存在。比如美国地面交通委员会 (STB)组织的会议上铁路运营商达成的合作协议则不 适用反垄断法。 （二）反垄断法与行业监管制度双重适用模式 这种双重适用模式下又可以分为两种情形： 1并行适用是指在自然垄断行业领域，反垄断执 法机构执行反垄断法，行业监管机构执行行业法，二 者分别同等适用。此种模式以美国在能源、电信领域 的经营者集中的