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公民参与激活人大预算监督职能新推力 　　深圳市君亮资产管理公司的CEO吴君亮,以中华人民共和国公民的身份,从2006年起就开始了被平常人看起来有“不务正业”嫌疑的公共预算之旅。2008年5月27日,深圳市政府向其公开了年度部门预算草案;2008年10月27日,卫生部向他们公布了本级部门预算[1]。在各方的共同努力下,截至2010年4月11日,共有35家中央部委公布了部门预算,2010年由此成为我国中央部门预算公开的第一年[2]。众所周知,预算公开是预算监督的前提条件。事实上,预算监督包括人大监督、公民直接监督、行政部门内部监督以及社会舆论监督等。其中,最重要最根本的是人大监督。但现实是,人大预算监督权的行使十分薄弱,与其作为“人民当家作主”的国家权力机关地位极不相称。故而,如何彰显人大的活力,增强监督实效,是完善人民代表大会制度的重点内容之一。 　　 　　一、人大行使预算监督职能的法理基础 　　 　　人民主权作为现代立宪国家的基本原则,是指国家中的全体或绝大多数拥有国家的最高权力。其意义在于,它为解决国家权力与公民权利这一宪法矛盾提供了根本指导思想,即一切国家权力来源于人民的授予,国家权力应当尊重和保障公民权利,人民能自由平等地参与国家权力的运转和公共决策的形成,人民能够共享经济改革和社会发展的文明成果,人民能对国家权力进行有效控制;人民是一切国家权力的最终拥有者,国家权力应当为人民服务,按照人民意志行使,接受人民的监督。根据人民主权原则,我国宪法规定人大及其常委会享有预算监督权。我国现行宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就以国家根本法的形式确立了人民代表大会的法律地位。宪法第六十二条规定:“全国人民代表大会行使下列职权……(二)监督宪法的实施……(九)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;(十)预算审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。”时至今日,审查和批准预算权已经成为全国人大影响国家政治、经济和社会发展的重要权力。这一原则也同样适用于地方各级人大,现行宪法第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。从本质上讲,人大及其常委会对预算的监督目的在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护,确保“人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民”[3]。 　　从规范层面看,我国早在1951年就颁布了《预算决算暂行条例》。从1954年人民代表大会制度建立时起,就确立了由人民代表机关实施政府预算监督的制度。1982年宪法对人大预算监督进行了明确规定;1994年3月,第八届全国人民代表大会第二次会议通过预算法,对预算管理职权、预算管理程序等内容作出详细的规定;1995年11月,国务院颁布了《预算法实施条例》,进一步细化了预算法关于预算管理职权、预算的编制与执行方面的规定;1998年,全国人大预算工作委员会成立;1999年,全国人大通过《关于加强中央预算审查监督的决定》,财政部被要求提前编制预算、细化预算、编制部门预算、严格按预算支出;2004年,预算法的修改被列入十届全国人大常委会的立法规划。随着预算法及其配套实施条例的制定和实施,我国预算监督的规范体系也逐步建立起来。 　　按照预算法的规定,人大的预算监督主要包括对预算主体和监督方式两个方面的内容。预算法第六十六条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。”预算法第六十七条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查,有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”预算法第六十八条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”预算法第六十九条规定,“各级政府应当在每一预算年度内