中国现行土地制度对土地利用和新型城镇化的影H向及应对.doc

中国现行土地制度对土地利用和新型城镇化的影H向及应对 中国城镇化进程中的土地制 度设计表现了明显的倾向性。这种倾向 于城市.用地和工业用地的制度安排在工 业化城镇化的加速发展时期发挥了重要 的促进和保障作用。然而，随着工业化 的演进升级、经济服务化的逐步转型以 及城镇化的纵深发展。“城市倾向”和“工 业化倾向”的土地利用制度已经愈来愈 不适应经济转型发展和新型城镇化的客 观要求，甚至负面作用日益突出，例如： 征（用）地补偿的城乡差异人为加剧了 城乡居民收入差距，城乡用地的歧视性 制度设计从根本上加剧了地方政府的土 地财政及其依赖，城市对工业用地和商 业用地的歧视性政策实质上鼓励了工业 用地的滥用和城市地价的攀升等。要实 现城镇化的健康发展，促进经济的顺利 转型，必须改革城市土地供给和土地利 用进程中的歧视性制度设计，建立城乡 统一的土地市场，同时，创新城市产业 用地制度，尽快消除工业用地和商业用 地的差别，改变土地治理中的政府垄断、 使农民能更加公平地享用工业化和城镇 化的收益，提高土地利用的效率。 关键词：城乡二元性；城市倾向； 工业化倾向；“歧视性” 土地利用 F301.1 A 0257-5833 (2016) 09-0049-10 左学金，上海社会科学 院研究员、上海市政府参事；王红霞， 上海社会科学院城市与人口发展研究所 研究员 (上海 200020) 中国的经济转型正在进入生死攸关 的关键时期。当前经济发展进程中暴露 的土地瓶颈与问题，大部分都起因于城 镇化进程中的土地利用和土地制度安排。 中国城镇化进程中的土地制度设计表现 了明显的歧视性制度设计，在既有制度 安排下，自上而下的土地市场化与财税 分权改革相互作用，形成了中央政府、 地方政府、开发商以及包括农村集体在 内的各参与主体之间的土地利益博弈， 这种博弈不仅加剧了城乡土地市场的分 割，扭曲了土地市场，而且也在一定程 度上诱发了土地开发的盲目性和随意性， 导致土地滥用和浪费的现象非常普遍。 可以说，土地制度安排直接影响了地方 城镇化进程中的土地利用模式和土地利 用效率，也是新型城镇化和经济转型发 展迫切需要解决的难题之一。中国共产 党十八届三中、五中全会明确要求政府 进一步加快土地制度改革，促进城乡一 体化和新型城镇化健康发展。因此，在 中国经济新常态发展时期，研究现行土 地制度设计（特别是多层次二元土地制 度设计）对城市土地利用和城镇化的影 响，探讨有益于推动城镇化健康发展和 城市土地利用效率提高的制度改进对策， 具有非常迫切的理论和现实意义。 一、城镇化进程中的土地问题：文 献述评 城镇化和土地问题一直是近几十年 来理论和政策讨论的热点。改革开放以 来城镇化进程中土地问题的核心内容基 本可以概括为农地制度、农地征用和城 市土地利用三个方面。对城镇化和土地 制度的相关研究实际上是沿着地权关系 的脉络展开的，概括来看，对“农地制 度”和“农地征用问题”的研究是已有 研究文献关注的两大焦点。 （一）中国农地制度僵化、农地制 度改革远远落后城镇化发展和城市改革 农地制度是一切土地制度的最初安 排。土地产权和交易是土地制度安排的 核心问题。日本的经验表明：适度管制 和农地流转是日本农地制度成功建设的 两个重要方面。美国在城镇化快速发展 时期也存在着严重的城乡土地利用、农 地管理效率低下、农地过度非农化等问 题。但是，后来逐渐形成的一定限制的 农地私有权和有保障的农地使用权，不 仅保障了美国农业生产的高效率，而且 也促进了美国城镇化的成功发展。相比 之下，中国的农地制度发展则面临着诸 多瓶颈和问题，中国现有的农地制度自 改革开放推行家庭承包制以来，就再没 有进行任何实质性变革。与城市改革相 比，中国农村土地制度的改革远远落后， 这不能不说是中国城乡二元经济结构和 社会结构赖以形成及“三农问题”始终 难以解决的一个重要原因。中国现行的 农村土地制度既保留集体对土地的所有 权，又在一段时期之内允许农民拥有排 他性的土地使用权。抛开农地产权的不 稳定性问题不谈，现实广泛存在的农地 分配调整给农地使用权的流转交易也带 来了不可忽视的影响一一由于地权主体 是集体，而土地使用权的分配是集体内 部的每位成员，这种地权主体和使用权 主体的不对应难免造成土地使用权流转 的交易有时并没有真正反映效率和公平。 在现行农地制度下，农村土地所有 权主体不明确和集体土地被征用为国有 土地时遭遇与城市土地征用不平等的待 遇；缺乏土地承包的流转与集中机制； 土地流转与交易既缺乏制度安排又缺乏 有效市场；现行的土地制度下土地的福 利和社会保障功能还很强，导致在当前 的城镇化进程中更加剧了进城农民“离 乡不离土”的行为；被征农地的土地置 换缺乏总体规划，过度追求土地利益、 忽视土地利用效率等等，