我国行政权监督模式地整合思考.doc

我国行政权监督模式的整合思考-法律 我国行政权监督模式的整合思考 张 彬 （武汉大学法学院，湖北武汉430072） 摘要：综合考察我国行政权的监督模式，可以发现它是一个由多元主体共同参与的结构，这渊源于我国传统法律文化有关行政权体制的设计规划方式。因此，多元主体参与行政权的监督制约，通过权力分工结构实现监督和制约模式，有别于西方三权分立模式，但又是适合我国国情的监督权体制。然而这种模式还存在诸多有待完善之处。当前要将多元参与分工制约的行政权监督体制进行有效整合。从我国权力体制出发，以检察权为核心整合多元监督权，实现监督的专门化与多元配合，是我国当前较为理想的行政权监督模式。 关键词 ：分工制约；监督；多元主体；整合 中圈分类号：DF314 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)03-0173-06 一、我国现行多元监督体制 对行政权的监督与制约是建设法治国家的应然之义。行政权作为一种以公共利益为依归，依法直接、主动、连续为社会和公民提供公共服务的一种相对独立的公共权力，是近代以来伴随着人民主权而产生的。行政权直接与人民主权相勾连，且对民权影响至巨。因此，对行政权力的监督和制约，可以说是整个权力制衡结构建设的重点。 我国行政权监督与制衡的体制特点，突出表现为多元主体参与监督与制衡。具体体现如下： 第一，根据我国《宪法》第3条，“行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”其中，全国人大及其常委会作为幽家最高权力机关享有最高的监督权，所有的国家机关最终都应当接受其监督。由于全国人大及其常委会是根据民主制原则组织建立的，这种监督来源于人民的监督，但通过正式的国家政权组织法得到落实，是一种最高的法定监督权。 第二，根据《宪法》第129条和《中华人民共和国人民检察院组织法》第1条规定，检察机关是我国专门的法律监督机关，依法独立行使权力。这是我国权力监督制约体制的重要特色。 第三，检察机关还承担了刑事司法职能，根据《宪法》第135条，法院、检察院和公安机关在“办理刑事案件”时，“应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。相互“分工制约”的权力格局，实际上也是我国权力制约的基本格局和机制特点。而且，检察机关对行政机关工作人员的职务行为，通过打击职务犯罪，实施监督。 第四，根据《行政诉讼法》第1条规定，法院通过审理行政案件，“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。这是我国司法审查对行政权力进行监督制约的直接表述。 第五，我国国家机关内部建立了系统内的监督机制，其中行政机关根据级别隶属关系，通过上级对下级的领导实现监督。根据我国《行政监察法》还专门设立有行政监察机关负责行政权力的体系内监督。 此外，《宪法》规定公民享有的建议、投诉、申诉和批评等权利，赋予了公民和社会对行政权力实施监督的权利，但是这种监督并非权力相互制约，主要是为了实现权利的救济和对权力的防御，主要制约权力的机制仍要依靠权力之间的监督制约来完成。 总的来看，这些规定监督权的宪法和法律规范，共同构成了权力制约监督体制。这一体制中，监督权分布在多元主体手中。与西方传统法治模式中的“三权分立”有所不同，我国多元监督主体之间形成的并不是一种相互对立的关系，而是一种职权分工、相互制衡、既相互配合又相互监督的关系。 设计这种权力监督和制约体制，是符合我国现实国情的。理由在于： 第一，从设立特定权力体制的政治基础来看，西方“三权分立”模式背后，包含了阶级和社会基础的对立，以及政党政治的博弈格局。但对我国来说，这种政治基础并不存在：首先，我国并没有阶级对立，虽然在社会发展过程中，因为具体利益分配而存在阶层和集团之间的分歧，但在所有制层面上的根本利益对立并不存在，所以构成多权力相互对立的社会阶级对立基础并不存在。其次，我国虽然也是多党制，但是以中国共产党作为执政核心、多党合作参政的多党制，和西方政治中多政党分别代表不同利益集团实行角力的格局存在根本区别。所以，三权分立这种体制在我国并没有相应的政治土壤。 第二，多元监督权统一于一个权力监督制约体制之内，符合我国“一元多极”的政权宏观体制结构。三权分立的模式中，立法权、行政权和司法权分别由宪法地位相互平等的三个机关掌握，而我国为了强化人民主权者对政权的掌握，贯彻民主集中制原则，设立了专门的权力机关代表人民行使权力，并同时掌握和行使立法权。在机关体系上，立法机关和权力机关组织形式上的统一，造成了实行三种权力主体