土地流转占补平衡典型模式与制度缺陷..doc

化瘀止痛胶囊治疗冠心病的临床研宄 【 】目的：观察化瘀止衡模式的典型案例包括嘉 兴“两分两换”、天津“宅基地换房”、重庆和成都“地票” 以及四川地震灾区土地流转等模式。该模式在包含制度创新 的同时，也隐含政府主导带来的先天利益冲动、集体理性与 个人理性博弈、丧失发展权、偏好工具理性忽视价值理性等 制度缺陷，需要严格限定其适用范围，完善其中的利益协调 机制、利益补偿机制及利益监督机制。 〔关键词〕土地流转；占补平衡；典型模式；制度缺陷； 利益协调 〔基金项目）XX年度国家社会科学基金西部项目“利益 协调推进农村土地流转制度研究”；XX年度国家社会科学基 金重大招标项目“中国特色农业现代化道路研究” 〔 ）刘润秋，四川大学公共管理学院副教授， 四川大学政治学院博士研究生，四川成都610064。 一、土地流转占补平衡的几种典型模式 天津“宅基地换房” 所谓“宅基地换房”，即农民用自己的宅基地，按照规 定的置换标准换取小城镇内一套住宅，迁入小城镇居住。华 明镇是天津“宅基地换房”首批试点镇，并作为“新农村建 设的先行者”入选上海世博会城市最佳实践区。以华明镇为 例，其操作流程如图1。〔1） 由于当地村民所拥有的土地大都是盐碱地，农业种植收 入不高，农民对土地的依恋程度相对较低，加之当地多数人 从事第三产业或外出打工，单纯靠种地为生的人所剩无几， 因此农民对土地依附性不强，如该镇“宅基地换房”的签约 率较高。然而，在全国影响很大的天津“宅基地换房”模式， 其实施效果并非尽如人意。如该镇贯庄村866户、3368名村 民曾委托北京市农权律师事务所，欲起诉贯庄村委会、华明 镇政府和东丽区政府；赤土村农户也曾提起同类诉讼。〔2) 天津“宅基地换房”纠纷的主要起因为利益分配问题： 一是农民换房后还需要补钱，同时居住面积缩水。几万元的 购房款加装修费对有的农民来说是一笔巨款，没钱搬家，或 搬家后生活无着。二是农民换房后生活成本上升，收入水平 下降。换房上楼后，不仅失去庭院经济收入来源，水、电、 气、物管等费用对农民来说也是沉重负担。另外，居住地远 离耕地，给农民的生产生活带来极大的不便，有农民换房后 每天花费5元坐公交车去20里之外的地方种葡萄。〔3)三 是宅基地整理节余的建设用地和土地收益并没有留在农村 集体，而是通过指标流转，变成国有建设用地用于“招拍挂”， 其收益多少和去向农民不得而知。四是农民在换房过程中并 没有真正的选择权。置换方案往往由政府单方面制定，农民 只能被动地接受或者不接受，有的地方没有充分的协商程序 没有按规定召开村民代表会议，甚至采取“强制清理”和断 水断电等方法强行推进“宅基地换房”。天津华明镇街道委 员会发布《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文 件，以停发奖金乃至辞退作为威胁，要求与贯庄未搬迁户有 亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人 员、贯庄村两委会成员、企业负责人等必须在规定时间内劝 说亲属搬迁。〔4) 嘉兴“两分两换” “两分两换”是XX年5月嘉兴市被列为浙江省统筹城 乡发展综合配套改革试点区之后启动的农村土地改革新政 策。“两分”是指“将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流 转分开”。“两换”是指“以承包地换股、换租、换保障，推 进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方， 推进集中居住，转换生活方式”。其操作流程如图2: “两分两换”模式的核心是以宅基地集中置换为突破口 鼓励农民放弃承包地和宅基地，集中居住，借此实现城乡建 设用地增减挂钩，推进土地集约利用，降低城市化成本。其 最大特点在于以土地使用制度改革为核心，涉及包括户籍制 度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设在内的“十 改联动”。 “两分两换”加速了城市化进程，促使农村规划建设全 面优化，节约了大量宅基地，土地集约使用效果明显，部分 农民资产实现增值，在改善农民生活环境和质量的同时，也 为地方政府带来了 土地方面的财政收入。但是，“两分两换” 作为由政府推动的制度创新也面临一系列问题：巨大的资金 压力。宅基地置换中进行土地整理及安置点建设需要巨大的 资金投入，土地换社保中将放弃土地承包经营权的农民纳入 社会保障也需要长期的财政支持。土地方面的法律和政策障 碍。“永久放弃” 土地承包经营权存在法律上的障碍。拟参 加二次流转的农业开发商普遍要求给予一定量的农业生产 配套用地，这也涉及到改变耕地性质的合法性。〔5)放弃土 地承包经营权的农民缺少稳定的非农就业机会。由于在就业 等方面顾虑较多，很多地方实质上推行的是“一分一换”， 即单纯的宅基地流转，土地承包经营权换社保对农民吸引力 不大。置换完成后，部分农村劳动力就业困难。农民的身份 及附着其上的权利问题、村集体资产的管理主体和经营风险 问题等很多后续难题。〔6) 重庆“