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以共同治理重构城市治理的模式 　　与城管执法相关的暴力事件不断发生并常被放大，使得城管部门一直处于舆论的风口浪尖。城管暴力冲突已成为严重影响人民群众权益、人民政府形象和政府民众关系的重大社会问题。对此，本刊特约记者采访了中国人民大学法学院莫于川教授。作为中国行政法学研究会副会长兼任城管综合执法专业委员会委员的莫教授，对城管问题有过多年的深入研究。 　　城管执法体制存在先天不足和后天失调 　　在城管部门刚设立的时候，任务比较少，后来逐渐增多。最初，原先那些部门都不愿意放手街头执法权。后来，很多地方政府就专门作出决定，由原先那些部门让出一部分管理职能、执法事项，让城管部门来承担。尽管那些部门开初并不情愿放手，但后来发现，把街头执法权交出去特别好，因为那些街头执法对象的老百姓一般都是弱势群体，同弱势群体打交道的难度很大。很多部门意识到了这一点之后，就开始愿意把街头执法权交出去，甚至乐意、主动、附带给点好处地把街头执法权交出去（所谓好处就是还附送一点许可、审批权）。这样，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。而且，开初阶段，城管部门也愿意接受这样的执法事项和处罚权力。 　　就这样，城管部门的任务由少到多、越来越重，涉及的范围也越来越广。到现在，城管部门的工作涉及12～15个领域，涉及事项共有200项左右，最多的城市达300多项，而且，许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。就这样，街头执法权就慢慢地几乎都集中在城管部门手里了，这是一个慢慢渐变的过程，是“温水煮青蛙”的过程。城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，特别是规范流动摊点、治理“城市牛皮癣”、强制拆除违法建设等等，这些都特别容易与执法对象发生冲突，都是“难啃的骨头”，而且地方政府还不断给他们增添“难啃的骨头”，到了城管部门逐渐感觉到难以消化、难以承受之际，却已身不由己、欲退不能，陷于越来越尴尬、吃力、受罚、被动的境地。 　　此外，城管的“先天不足”还表现为执法依据不足和执法手段不足： 　　一是法律依据不足的困境。之前，这些街头执法的行政处罚权，是给了原先的七个“大盖帽”，城管部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未跟进为城管执法完整配套地制定相应的法律、法规作为执法依据，城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚，由于执法主体有所调整，这就称为所谓的“借法执法”。此外，虽然已有一些地方后来陆续推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围来看一直缺乏中央层次的城管专门立法，所以说城管执法存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法的问题。 　　二是城管执法面临手段不足的难题。比如说，强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合（例如请公安机关来配合）；而当那一部分街头执法权交给城管部门后，城管部门依然没有这个强制执行权。何况，有些部门并不愿交出关键性的权力，只愿交出“难啃的骨头”，或者说只交出难以行使的模糊权力给城管部门，这也造成城管执法“手段不足”。 　　城管执法已有很多先天不足，而且后天的调理、调整、培养也不太理想。后天调整不理想体现在如下三个方面：首先就是机构性质、身份保障和队伍建设的问题。就队伍的身份保障来说，城管部门是众多行政执法队伍当中人数最多的部门之一，但公务员身份却得不到保障，机构的性质被人为地弄得很模糊。城管部门在队伍素质上也有一些缺陷。其次是经济地位和福利保障的问题。三是城管工作条件没有足够保障。城管执法队伍的通讯工具、交通工具、调查手段、取证手段、防护用品等等，这些都往往比较缺乏。 　　城管执法暴力源于两个“饭碗”的冲突 　　当下在城管执法中的暴力倾向非常突出，影响很坏，令人侧目。在暴力倾向的众多成因中，城市管理目标与民众生存目标存在太大差距是一个重要原因。 　　目前，城管执法存在的一个突出问题就是执法目标脱离国情、脱离群众，“不接地气”。这主要表现为城市管理目标和民众生存目标之间有太大差距，可以说这两个目标不吻合乃是城管暴力执法和小贩暴力抗法的现象频仍出现、难以根绝的主要原因。 　　城管面临的城市渣土、噪音、油烟、小市场等问题，由于存在邻避心理现象和成本分担困局，所以解决起来非常疑难。但从城管部门的角度来看，自己的责任非常明确，管理的效果非常明显：在其管辖的区域内，无照商贩、“黑车”等非法经营的行为是否得到有效治理，将直接决定上级对于基层城管机构、城管队员的考核结果，也就影响到他们的“饭碗”能否端稳。而城市管理者与被管理者之间的两个“饭碗”是相互冲突的：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就会丢了“饭碗”，反过来城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。面对生