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第一节 土地产权制度面临的主要矛盾 中国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者 以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定 转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” 《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地 的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 根据这一规定，中国实行土地的社会主义公有制，具体表现为 全民所有制和劳动群众集体所有制两种基本形式，反映在所有 权上即为国家土地所有权和农民集体土地所有权。除此之外， 不存在其他土地所有权形式。 一、农村土地产权制度缺陷 当前，中国农村土地是集体所有，对于农地实行承包经营 ，其他集体所有土地则可以通过协议、招标、拍卖等方式租让 给其他单位、个人使用。实行集体所有、家庭联产承包经营使 用的土地制度，实现了农村集体土地所有权和经营权的分离， 扩大了农民经营自主权，这在当时经济社会条件下是具有一定 的积极意义的，解放了思想，有力地促进了农村经济的发展， 活跃了农村市场。但改革开放以来，国家经济社会形势发生巨 大变化，特别是城镇国有土地自20世纪80年代末期实行有偿使 用以后，农村集体所有土地与城镇国有土地的“城乡分治”格 局，面临新的考验。 一是集体土地所有权的权属不明、所有权主体虚化，不能 很好地行使所有者权利，土地资源浪费严重。 中国《宪法》第十条规定尽管确认了农村的土地属于集体 所有，但并没有明确规定农村土地的具体所有者和行权方式。 《民法通则》和《土地管理法》对此作了进一步明确，《土地 管理法》第十条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民 集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已 经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各 该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（ 镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管 理。”这是关于集体土地所有权主体的最主要的立法。从中可 以看出，它们都确认集体土地所有权的主体是农民集体。 但是，农民集体是一个集合概念，除非推行全体农民表决 式的管理模式，在所有权行使问题上，它往往只有名义和抽象 的意义，很难成为实践层面上的市场主体。因此，法律规定的 农民集体所有，实际上是无人所有。于是法律又采用了模糊所 有权，强化行使主体的做法，规定了所有权的行使主体。但是 ，实际的执行效果适得其反，所谓土地集体所有，实际上成了 乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部个人 所有。在这种情况下，乡村干部利用土地牟取私利和利用对土 地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。这不仅损害了农民的利 益，也经常造成土地资源的严重浪费。 二是国家与集体、集体与集体之间土地所有权客体界定 不清。 《宪法》《土地管理法》在规定集体所有土地范围的同 时，《土地管理法实施条例》第三条规定：“农村和城市郊 区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地；国家未 确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以 及其他土地属于全民所有即国家所有。”但现行立法并没有 具体界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有 界定哪片土地是属于哪一个集体所有。 特别是随着城市的不断发展，新设建制市镇的不断涌现， 老城市区的不断扩大，新设建制市的市区土地是否自然而然地 由原集体所有变为国家所有？同时建制镇被法律认可为城市范 围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。这种模棱两可 、含含糊糊的规定，导致国家与集体土地所有权界限不清。同 时，各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》和《 土地承包法》都有一个根本的缺陷，即没有将每一个层次的农 民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开，而是共同指向同 一范围的土地，即所谓的“三级所有，队为基础”，而此种状 态既违反了《物权法》的“一物一权”原则，又导致了农村各 层次集体之间在土地所有权确认过程中常发生权属争议。 三是集体土地所有权权能缺失。 中国《民法通则》第七十一条规定：“财产所有权是指所 有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。 ”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要职能。但是 ，农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。虽然中 国《宪法》规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让” ，但《土地管理法》也同时规定“农民集体所有的土地