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地方政府征地政策有效执行路径研究 　　摘要：地方政府的自由裁量权过度与多元利益主体互动规则缺失，是导致地方政府无法有效调节征地政策执行中的多元主体利益，引发地方治理绩效较低的主要原因。因此，推进征地补偿制度改革限定地方政府的自由裁量权，建立政府主导的土地利益相关主体合作共赢的互动规则，并实现地方政府自由裁量权与多元主体互动规则的平衡，不仅可以实现地方政府征地政策的有效执行，也可以改善地方治理的效果。 　　关键词：有效执行；自由裁量权；互动规则 　　中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）012-0000-03 　　我国市场经济的发展加剧了利益主体分化，地方政府如何通过公共政策的有效执行协调多元利益主体之间的矛盾，这是改善地方治理的一个关键问题。地方政府未能有效协调土地征收相关主体的关系，导致政府、企业、村集体和失地农民利益失衡，甚至引发了如乌坎事件般激烈的群体性事件。地方政府自由裁量权过度与多元利益主体互动规则缺失，是地方政府征地政策无法有效执行的主要瓶颈。本文将从治理视角分析影响地方政府征地政策有效执行的因素，提出地方政府征地政策有效执行的可行路径。 　　一、地方政府征地政策有效执行研究 　　国内外关于地方政府征地政策有效执行的研究具有两个特点： 　　1.政治学、社会学、管理学和经济学等多学科交叉研究 　　政治学主要从政策利益相关者的角度来探讨地方政府征地政策执行过程中地方政府、村集体和失地农民之间的冲突和矛盾，探讨冲突的类型差异、产生原因、演化逻辑及解决机制，以及各个利益主体的博弈策略，为化解土地冲突以及改善地方政府政策执行效果提供启发性的思路。[1]社会学主要从政策效果的角度探讨地方政府征地政策执行对地方治理结构的影响，强调征地收益分配导致农民之间利益再分配与重组，改变村庄的权力格局和治理结构。[2]管理学主要从政策设计的角度探讨征地政策缺陷对地方政府征地政策执行的影响，强调农地产权不清晰、征地补偿标准较低、“公共利益”界定模糊及征地程序不规范等导致农民的土地财产权利缺乏有效保护。[3]经济学主要从政策环境的角度来探讨地方政府征地政策执行嵌入的制度环境，分析财税制度、土地产权制度、土地管理制度和土地资源配置制度对地方政府征地政策执行的影响，为解释地方政府征地政策执行不力提供依据。[4] 　　2.制度理论、政府治理理论和政策网络理论等多视角交叉研究 　　制度理论从土地产权制度、土地管理制度、财税制度、干部晋升制度等制度入手分析地方政府征地政策无法有效执行的原因，认为通过制度改革和法规建构，可以有效地规范地方政府征地政策的执行行为，但它不能解释征相关主体的策略性互动及其对地方政府政策执行行为的影响。[5]政府治理理论强调国家寻求与市场、社会建立以协作为基础的新型关系，可以用来分析征地制度对国家、市场与失地农民的权力关系的影响，但它没有深入透视政府体系内部的运作过程，也不能解释政府与社会之间的互动。[6]政策网络理论解释利益协调下政策执行多元主体的互动过程，以及行动者与网络结构的互动关系，可以用来分析地方政府、开发商、失地农民等围绕征地利益展开的博弈过程，但缺乏对行动者行为选择的解释，也缺乏对政策结果的有效解释。[7] 　　综上所述，国内外相关研究已经取得了一些重要成果，但还存在两个问题：第一，单一学科或单一理论视角对影响地方政府征地政策有效执行各种因素的解释过于泛化，关于地方政府征地政策未能有效执行的内在原因研究不够深入；第二，对地方政府自由裁量权过度与多元利益主体互动规则缺失，如何控制地方政府征地政策执行的自由裁量权和多元主体的互动规则并保持两者的平衡，以及地方政府征地政策有效执行的实现路径等问题尚需进一步研究。 　　二、地方政府征地政策有效执行的影响因素 　　1.地方政府征地政策执行的自由裁量权 　　西蒙（Simon）指出，组织中预留了下级自由裁量的空间，任何个体在上级制定的大框架之内都可以解释自己的任务。敦泽尔（Dunsire）将其成为“项目中的项目”，虽然下级项目服从上级项目，但是两者可能存在巨大差异。上级的组织行动是基层决策的约束条件，但不表示基层的决策一定遵循上级的要求。基层要完成的任务、解决的问题都完全不同。[8]地方政府执行征地政策的过程也表现出类似的特征。征地政策本身的模糊性使地方政府拥有更多解释政策的自由，地方政府征地政策执行的自由裁量权体现在以下两个方面。 　　第一，地方政府变通中央政策，扩大土地租金空间。虽然中央政府对农地开发和转用有严格的审批手续和限制，但是这些政策并没有得到严格执行。地方政府采取各种方法规避中央政府的政策限制或法律限制。首先，地方政府与村集体组织谈判，在上级政府的行政压力下，村干部与其达成占用农地的协议，改变土地