日本国有林管理体制改革与经验借鉴-国家林业局.DOC

日本国有林管理体制改革与经验借鉴（一） 中国林科院林业科技信息研究所 2006年1月20日 日本是世界主要经济发达国家之一，其经济实力仅次于美国，居第二位。同时日本也是一个森林资源非常丰富的国家，森林覆盖率高达66%，仅次于芬兰和瑞典，居世界第三位。二战以后，日本林业得到了长足的发展，为经济的腾飞、环境的改善和国民生活水平的提高做出了重要贡献。20世纪80年代以后，随着进口木材的增加、林业生产成本的提高，使得民有林经营不振，国有林经营负债累累，日本林业的发展逐步走入了低谷。进入90年代，全球环境问题越来越受到关注，国民对森林和林业的需求发生了巨大的变化。为应对新的形势，日本从1998年开始对国有林经营管理体制进行了彻底的改革，到2004年已经基本完成。 一、森林所有制结构及国有林的地位和作用 （1）森林资源 日本的国土面积为37.8万km2，森林面积为2512万hm2；森林总蓄积量为40.4亿m3，平均每公顷蓄积量160.8m3；森林年生长量9000万m3，平均每公顷年生长量3.5m3。从林种构成上看，天然林占森林总面积的44%，人工林占56%；人工林的蓄积量占总蓄积量的54%，天然林占46%。 （2）所有制结构 日本的森林所有制分为3类：国有林（国家所有）面积为784万hm2，占31.2%；公有林（县、市、町、村所有）面积为280万hm2，占11.2%；私有林（个人、公司）面积1448万hm2，占57.6%。公有林和私有林统称为民有林。 （3）国有林的地位和作用 约占全国森林1/3的国有林，多分布在远山、高山、江河源头，其中有很多是非常重要的原生林、天然林。国有林在涵养水源、保持水土方面发挥着重要的作用，同时也是野生动物的生息地和野生植物资源的宝库。日本50%的保安林和60%的国立公园分布在国有林区。日本的国有林对国民免费开放，承担着维持景观、休闲娱乐、环境教育、科学研究等多种任务。多年来，国有林生产了大量木材，为战后经济腾飞做出了重要贡献，直至今日，国产木材的30%仍来自国有林。 二、改革前的国有林经营管理体制 改革前的日本国有林经营管理体制是在二战以后形成的。国有林的经营管理自成体系，由农林水产省林野厅全权负责管理和经营，营林和森工是统一的。 在农林水产省林野厅设有国有林管理部和国有林经营部，前者负责国有林的组织、人事、工资、福利、培训等；后者负责国有林经营业务，包括计划、营造林、木材生产及特别会计等。 作为国有林的经营管理单位，在全国按照自然区划设有9个营林局、5个营林支局、229个营林署（1997年）。国有林经营管理单位实行垂直管理，不受地方政府领导。根据1947年制定的《国有林特别会计法》，国有林经营单位实行以企业会计为前提的独立核算制度，利润部分上缴。 三、国有林经营管理体制改革的背景 二战以后，随着日本经济的复兴，社会对木材的需求急剧增加，日本国有林理所当然地选择了以木材生产为主的发展战略。由于木材价格的不断高涨，国有林实现了前所未有的增收，作为企业经营方式的国有林特别会计，不仅负担了自身的更新造林和扩大造林任务，还为林野厅的一般会计上缴了大量的利润。 20世纪70年代中期以后，随着进口木材的猛增，木材价格出现了持续低迷。同时随着日本经济的高速增长，劳动力价格的大幅度提高，国产木材的成本不断增加，市场竞争力越来越弱。90年代后期，日本的木材自给率已经下降到20%。由于林业经营环境日益恶化，使得国有林林经营越来越难以为继，到1998年，国有林的累计债务已达到3.8万亿日元。 另一方面，社会对森林的期待也发生了很大的变化。在最近20年内，日本国民对森林木材等林产品生产功能的期待越来越低，而对森林生态功能的要求越来越高。 鉴于上述背景，日本从90年代初开始，针对国有林经营管理体制改革问题展开了广泛的讨论，主要观点有3种：第一种是主张按照铁路和电信电话的改革模式，实行完全民有化；第二种是强调林业所具有的生态和环境功能的公益性质，放弃企业经营方式的国有林特别会计，实行公共事业式管理；第三种是建议实行国家所有，委托民间经营。在充分吸收各方面意见的基础上，确定了最终的改革方案，并从1998年开始对国有林经营管理体制进行了彻底的改革，到2004年已经基本完成。 四、国有林经营管理体制改革的主要内容 （1）对国有林进行重新定位。将国有林定位为“全体国民共同的财产”，明确了国有林作为国家公共事业的基本性质。全体国民通过纳税方式支付国有林经营管理费用，并委托特定部门对国有林进行管理和经营，国有林必须无偿地为国民提供各种服务。 （2）建立向国民开放、由国民共同参与的国有林经营管理体制。在制定经营目标、编制经营计划的过程中广泛听取国民的意见，反映纳税人的意志；以流域为单位，实行国有林与民有林的互相协作；大力提倡