改革转移支付体系破解方财政困境的探索.doc

改革转移支付体系破解地方财政困境的探索 　　一、地方政府财政困境与转移支付制度不规范问题研究缘起 　　转移支付制度作为分级预算体制的一个组成部分，用于调节和均衡各级预算主体之间收支的不对称，解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。转移支付的存在对各国来说都是必要的，首先，由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素的影响，地区间经济发展水平和经济发展能力都呈较大差异，导致地区间的收入和支出非均衡，这就需要中央政府通过转移支付来调节，确保最低的公共服务水平。其次，由于一些公共服务外溢性的客观存在，地方政府缺乏投资动机，需要中央政府通过转移支付对地方政府进行诱导和激励。此外，为实现中央特定的社会和经济目标，也需要进行政府间的转移支付。 　　我国转移支付制度形成于1994年的分税制改革，至今仍实行过渡性的转移支付制度，包括税收返还、专项补助、原体制补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助六种形式。到目前为止，我国的转移支付制度仍没有实现制度化，存在的问题主要表现在以下几方面。 　　第一，转移支付结构的不合理导致财政非均衡进一步扩大。国内有学者提出取消税收返还，因为税收返还数额以1993年为基数年，通过一定比例计算返还给地方。由于各地方发展水平上的差异，每年所获得的返还数额相差悬殊，以致贫者越贫富者越富，而地方政府财力的差异最终导致了公共服务水平的差异，进而导致地区发展不均衡。转移支付结构的不合理还表现在转移支付形式过于复杂多样，不利于监督管理，制约了转移支付制度在地区间财力均等化作用的发挥。一般性转移支付对均等化发挥的作用最强，然而，一直以来，在我国整个财政转移支付中，一般性转移支付所占比重都较小（见表1），促进公共服务均等化的作用难以充分发挥。 　　表1 1994—2010年财政专项转移支付和一般性转移支付（单位：亿元） 　　年份 专项转移支付 一般性转移支付 　　1994 361 99 　　1995 375 133 　　1996 489 161 　　1997 518 199 　　1998 878 210 　　1999 1424 354 　　2000 1613 620 　　2001 2200 1176 　　2002 2401 1623 　　2003 2598 1914 　　2004 3423 2605 　　2005 3529 3812 　　2006 4412 4732 　　2007 6892 7125 　　2008 9962 8746 　　2009 12359.14 11319.89 　　2010 13310.91 12295.73 　　资料来源：李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，北京，中国 　　财政经济出版社，2006，51页。作者参考财政部网站数据整理汇编而成。 　　第二，中央要求地方配套的资金规模过大，导致地方财政困难加剧。在一些专项转移支付中，中央政府要求地方政府必须拿出一定的资金来配套。由于地方政府本身财力有限和地区间财力的差异，导致财力较弱的地方政府拿不到专项资金，或者为了拿到专项资金只好采取虚报数字的做法，而财力较强的地区可能就会拿到更多的项目，这严重影响了专项转移目标的实现，加大了地方财政压力。 　　第三，转移支付规模太小，不足以弥补地方财政缺口。我国是中央集权型国家，在财政体制方面采取的也是集权型的转移支付制度，为了实现中央的宏观调控能力，转移支付必须要达到一定规模。从表1中可以看出，1994年以来，我国的转移支付规模在不断增大，但是增幅较小。随着经济的发展，我国财政收入总量逐年增加，中央财政收入占全国总财政收入比重逐年增大，而转移支付所占比重却没有增加，地方财政支出也随着公共事务的增多而不断增长，地方政府入不敷出的现象非常普遍。 　　第四，转移支付制度不规范。1994年分税制改革并非立足长远，而更多是从解决现实问题出发的，处于这样的财政体制下的转移支付制度的弊端日益显露。比如缺少法律对转移支付的规范；中央的转移支付具有一定程度的主观随意性，容易导致政府间财政关系不稳定；对转移支付资金使用缺乏有效监督等。 由于中央与地方财政收入分成比例悬殊，地方政府比中央政府承担更多的事权，中央政府通过转移支付来弥补地方财政支出缺口。但是，由于我国转移支付制度种种缺陷的存在，不仅地方财政缺口得不到有效弥补，反而随着公共事务的增多，地方政府的支出范围日益扩大，地方政府进一步陷入财政困难中，这一现象在中西部表现尤为突出。2005年农村税费改革全面深化，农业税全面取消，县乡财政面临更加严峻的问题。农业税的取消使地方财政收入大幅减少，而法定增长和通过条条下达的专项配套、达标升级支出不断增加，地方政府的服务成本不断上升。同时，工资、行政、政策性支出和社会保障等支出项目不断上升，而地方财政收入比重却迅速下降，使地方自给能力逐渐降低，大部分