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近代时期官办、官督商办煤矿的政府约束因素分析 粱 华 (中国社会科学杂志社 100720) 内容提要：对于民间矿业投资而言，招商承办制度本身的缺陷只是表面原因，更深层次 的原因还在于清政府的不完全财政帝j度。对于官方矿业投资而言，原因有二：一为清政府的 政府储蓄严重不足，一为清政府对于社会资金高效运作所需要的企业制度供给严重滞后。 因此，总结起来，我们认为不完全财政制度约束、政府资金供给约束，以及政府企业制度供给 约束是近代时期官办和官督商办煤矿失败的内在原因。 关键词：官办官督商办煤矿政府约束 晚清时期，煤炭供求之间存在很大缺口，煤炭供不应求无需赘言。缓解供求矛盾，一方面可以降 低需求，另一方面可以增加供给，但由于技术所限，清政府还没有能力发现并开采煤炭的替代性能源 以降低需求，因此对煤炭供求失衡的调解，主要就在于对供给一方的激励与约束。就供给一方来讲， 国内矿业投资的主体可以分为两类，一是民间投资，一是官方投资。对于民间投资而言，清代前期 (1840年以前)，清政府实行招商承办制度，鼓励民间投资，但最终却并没有带来民间投资的持续繁 荣。对于官方投资而言，虽然1840年以后清政府改行官办、官督商办制度，但依旧没有带来官方投资 的待续繁荣，以致最终受到外国在华直接投资的严重排挤。 缘何如此?我们的分析发现：对于民间投资而言，招商承办制度本身的缺陷(煤税累民等)只是表 面原因，更深层次的原因还在于清政府的不完全财政制度；对于官方投资而言，原因有二，一为清政府 的政府储蓄严重不足，一为清政府对于社会资金高效运作所需要的企业制度供给严重滞后。(!)下面 我们分别就不完全财政制度约束、政府资金供给约束以及政府企业制度供给约束展开论述，以探究官 僚资本被挤出的内在原因。 一、不完全财政制度约束 所谓“不完全财政”，即“国家出入有经，用度有制”，②是清政府建立之初确立的收支原则。所谓 的“经制”，是指国家每年正常的财政收支根据《会典》、《则例》等法典式文献规定，有相对固定的范围 和额度。③这种“出入有经，用度有制”的不完全财政制度最大的缺陷，就是弹性不足，不能因事设 费。④ 不完全财政在支出方面“当支而不支”，因此，要按照清政府的命令完成各项缺乏经费安排的事 务，就必须谋求其他的筹措经费途径，从而就衍生出了一系列的弊端。如果仅从现象来看，其弊端主 要可以归结为两点： 第一，官吏贪污受贿成风。官吏并非天性独贪，薪俸低廉是其直接诱因。对此，有史载，薪俸低 @投资的繁荣，～方面在于企业资金供给的竞足，另一方面在于社会资金运柞的高教率，面这两点，魔清官僚赞奉恰恰都不具 备。 @程含章：(论理财书》．《清经世文编》上册，中华书局1992年版．第650页。 @具体来讲．岁入主要包括田赋、盐课、关税和杂赋四项，岁出主要分为皇室经费、兵饷、宗室百官俸禄、工程费等，以上均为经 常性项目．相当于现在的预算内收支。 回何平：《清代不完全财政制度下的鼠税负担与税收失控，(税务研究)2000年第2期。 · 135· 万方数据 中国经济史研究2007年第3期 廉，“不驭之百姓，势必饥寒。若督抚势必取之下属，所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪赃，赖赃 以足日用，及日久赃多，自知罪已莫赎，反恣大贪。下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上 下相蒙，打成一片。”①康熙帝最重廉吏，但是也有感慨，“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无 所资给，则居官日用及宗人、胥吏何以为生?”@顾炎武也指出，“今日贪取之风，所以胶固于人心而不 可去者，以俸给之薄而无以赡其家也。”③ 第二，向百姓加征泛滥。地方公费缺乏，必须由地方官员设法解央，而地方官员别无它途，只有向 百姓直接加征。军费供给不足，则必须由有关军务官员摊赔，军务官员的职守是治兵，所以其应付摊 赔的办法也只有向地方勒索，而最终的负担仍然是落在百姓身上。这样由于财政支出不足，官员在筹 措地方公务经费和军费时就不得不越轨犯禁，直接或者间接向百姓加征。 以上这些仅仅