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政府资金运行的悖论解析 　　摘要：近年来，我国政府资金运行形成了一个矛盾局面：一方面是地方政府存量资金大量闲置，另一方面是地方政府债务不断高涨。本文以海南政府资金运行为视角，解析政府存量资金和政府债务“双高”并存的原因，探索政府存量资金和债务管理协调的长期制度均衡。 　　关键词：政府存量资金；政府债务；协调管理 　　中图分类号：F812.5 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)07－００16－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.04 　　 　　一、地方政府存量资金高企和地方政府债务高攀并存 　　近年来，随着国民经济的持续增长，地方财政收入强劲增长，政府存量资金节节攀升。2010年年末，海南省全辖人民银行国库库存是2004年的5.5倍。按照保守的财政存放在人民银行国库库存和商业银行的财政专户1∶1的比例，地方政府存量资金的规模将达到几百亿元左右，如果不考虑年底财政集中支出，年中政府存款余额将会更高。而与此同时，2008年以来，为应对金融危机我国实施了积极财政政策，为满足不断扩大的投资需求，我国开始实行由中央财政代地方发行地方债，2009和2010年中央代海南发行的地方债分别为29亿元和25亿元。另外，地方政府由财政担保融资建立的地方投融资平台负债规模也不断高攀。2010年年末，海南省地方融资平台贷款余额比2008年增长超过100%。 　　一边是政府存量资金的大量闲置，地方政府开展现金管理的需求越来越迫切；一边是地方政府对投资资金的渴求，地方债务不断高涨，还本付息压力不断增大。本文拟从地方政府存量资金和地方政府债务“双高”的原因着手来认识我国地方政府资金运行情况。 　　二、地方政府存量资金高企的原因 　　（一）政府预算软约束引发国库库存高位运行 　　1．国库库存的内涵和构成 　　国库库存为存量指标，反映某一时点国库资金余额状况，国库库存余额为财政可用资金。从国库的统计口径看，地方国库库存由“271地方财政库款”、“272财政专项存款”、“273财政预算外存款”三部分构成。其中，由于预算外存款一般都放在商业银行的财政专户，因此271和272预算内存款占比达99%以上。从库存余额的核算级次来看，地方国库库存分为省、市、县（区）和乡镇级4个核算级次。 　　从国库收支来看，期末库存=期初库存+本年新增库存=期初库存+（一般预算收支+基金预算收支+调拨收支+债务收支+国有资本经营预算收支）。从2010年海南年末的库存情况看，期初库存占55.2%，本年新增库存占44.8%，其中：调拨类收支和基金收支分别占164.4%和53.4%，而一般预算收支占-190.3%，这与海南作为不发达地区，中央转移支付占政府可用财力的大头和“土地财政”相吻合。 　　2．国库库存不断累积的因素 　　国库库存攀升主要是由于我国政府预算的软约束造成的，表现在我国预算编制的不科学性、各级地方政府财政收入持续出现超规模增长和支出预算执行上有较大的自由裁量权。 　　一是我国预算编制没有实行滚动预算。预算编制不区分当年的预算资金和预算项目资金，而地方财政是按照项目进度分批拨付的，资金当然就无法在当年支付出去；同时中央专项资金也是按照项目所需资金一次性拨付，加上部分转移性资金下达时间较晚，造成资金在国库的沉淀，并逐年累积滚动。 　　二是政府预算的收入偏向较为明显，导致收入预算屡屡被突破。2005―2010年，海南省一般预算收入每年都超收，最高的2007年完成预算的130.4%。这可以看成是一种预算编制者策略，因为财政超收收入的安排使用由政府自行决定，虽然人大对超收收入的使用提出要求，但不具有强制性。 　　三是政府支出预算执行有较大自由裁量权。预算审批下达时间晚、预算资金分配迟缓、项目实施进度延误等问题导致财政支出进度缓慢，这成为国库库存累积性增加和年底库底资金大幅波动的一个重要因素。从近几年看，海南省第四季度财政支出一般在60%以上，12月支出更是达到全年的40%以上。另外，国库集中支付改革使原来资金分散在每个预算单位的账户集中到财政在人民银行国库的单一账户，国库库存高攀问题日益“显性化”。 　　总体来看，由于预算编制的不科学和国库资金流入和流出在预算执行过程中的不同步，造成了近些年国库库存处于较高水平（表1）。 　　 （二）财政国库集中支付改革的不彻底造成财政专户资金增长 　　1．财政专户的构成及规模 　　2002年，财政部、中国人民银行在《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中首次提及“财政部门设立预算外资金财政专户”（简称财政专户），规定财政专户用于“记录、核算和反映预算外资金收支活动”。近年来，随着财政专户的日益增多，财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部