政府融资平台清理法律依据与完善思考.docVIP

政府融资平台清理的法律依据与完善的思考 　　摘要：地方政府融资平台通过举债融资，在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用。但与此同时，融资平台贷款中规模膨胀、管理缺失、政府违规担保等风险也随之积聚。2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，政府融资平台贷款的清理和规范也随之成为银行业机构2010年及2011年的重要工作。 　　关键词：金融风险；融资平台；清理；法律依据 　　中图分类号：F822. 文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０11)04－００64－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.04.15 　　 　　 依照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下称国发[2010]19号），地方政府融资平台公司（下称融资平台）是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体[1]。 　　银监会关于融资平台贷款清理的思路：根据“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的要求，依照“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、现场检查”等六步骤，由属地银监局推动政府、银行和融资平台签订三方协议，落实贷款责任[2]。融资平台贷款清理包含项目剥离、公司重组、还贷主体更迭、担保物追加及资产再保全等多重步骤，涉及多项法规、清理政策和监管要求，笔者将其中的法律依据与清理启示形成对应关系，以期对清理工作有所裨益，最大限度地保护银行债权。 　　一、关于政府担保及财政兜底的效力问题 　　（一）与政府担保相关的法律依据 　　1．政府担保行为依法无效源自以下规定。一是国家机关不具有保证人的主体资格。《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。[3]二是国家机关以其财产抵（质）押的属于无效担保。《担保法司法解释》第3条规定，国家机关在自己拥有的财产上设定抵押权或质权的行为无效。因此给债权人造成损失的，应当按过错各自承担相应的民事责任。由于国家机关不能做担保人是法??的明文规定，因此债权行明知法律禁止仍接受担保，需自行承担过错责任。根据过错相抵原则及为避免法院执行困难，司法实践中，国家机关所承担的赔偿责任一般不超过债务人不能清偿部分的1/3或更少。也就是说，债权行在以政府为担保人的诉讼中处于不被法律支持的劣势地位。 　　2．未经人大审批的财政兜底承诺无效。《预算法》第13、53、55条规定，财政预算需经人大审批、人大常委会监督执行。执行中因特殊情况需要增加原预算中举借债务数额的，政府应当编制预算调整方案，提请人大常委会审批。对未经批准擅自作出的增加原预算中举借债务数额的政府决定，人大及其常委会有权责令改正或撤销[4]。综合《预算法实施条例》第38、47条，各级政府应严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围。各级政府依据法定权限作出的财政减收增支的决定，应当在预算批准前提出并在预算中作出相应安排。在预算执行中一般不制定新的减收增支政策和措施，确需制定的，应当采取相应的增收节支措施[5]。 　　（二）进一步完善法制规范的建议 　　1．地方政府和人大的“担保函”均属无效。从法理上讲，政府担保无效是毋庸置疑的，但无效不等于不承担责任。融资平台贷款构成了政府的隐性负债及或有负债，对于这部分突破原预算的政府举债数额即政府应承担的赔偿责任，存在不被人大认可或者未必有相应的财政收入作为偿债来源的风险。在国务院加大对融资平台清理的高压政策下，有些地方采取通过人大决议把融资平台的还本付息计划纳入财政预算以提供贷款保证的办法，从而回避了政府担保无效的法律禁令，但是人大并非一级经济实体，其担保承诺同样难逃无效的法律后果。 　　2．需尽快对政府担保行为进行后续完善和规范。就存量贷款而言，需在“解包还原，重新立据”的基础上，督促政府利用当前的清理政策，完善无效担保的后续清偿工作。按照“谁借谁还谁受益”和“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，使政府隐性负债明朗化，由预算外负债转入预算内支出；确定偿债单位，落实对应的偿债资金来源；尽量在本届政府任期内完成债务清理、确认、保全、过户、登记、入账等程序，避免出现新一届政府不愿为“旧账”埋单的政策风险。 　　3．严格对第二还款来源的审慎评估。对融资平台项目包“解包还原”后，如属于“主要依靠财政性资金偿还的债务”，应争取通过置换、增加担保物或追加有偿债能力保证人的方式保全资产，落实相关担保登记手续。此外，按照国发[2010]19号的要求，本次清理后，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台将退出融资主体市场。因此，银行应审慎评估融资平台偿债能力的可靠性和第二还款来源