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我国盐业管理体制改革的难点探析 　　摘 要:近来,盐业改革成了社会改革的焦点问题之一。而盐业改革之所以难以启动,主要存在着四大难点问题:一是政企不分;二是盐业主管部门变动不断;三是垄断造成的利益矛盾汇集;四是合格碘盐稳定供应难以保证。为此改革主管部门必须有效解决上述难点,才能够推动改革顺利进行。 　　关键词:盐业管理体制 政企不分 专营 　　中图分类号:F251.1 文献标识码:A 　　文章编号:1004-4914(2010)05-226-02 　　 　　近来,盐业改革俨然成为社会关注的焦点。一方是制盐生产企业和普通百姓为代表,支持打破盐业的专营垄断、推进市场化改革;另一方则是作为垄断方的盐业公司,提出种种专营垄断的理由,反对改革。究竟该不该改革?如果改革,改革需要解决的核心问题在哪里?我们知道,社会主义市场经济体制创建的过程,其实就是一个引入竞争、打破垄断的过程。毋庸质疑,打破垄断可以提升效率,尤其是盐业专营就其本质而言是一种行政垄断,与自然垄断存在本质区别,因此需要改革。而当前盐业管理体制改革之所以难以启动,主要存在着四大难点问题。 　　一、政企不分,难为盐业整体改革提供体制保障 　　尽管在国家层面实现了政企分开,明确了政府和企业的职责,但是并没有给各级政府一个明确的关于政企分开的进程表,于是在省市层面出现了政企合一和政企分开并存的两种格局。尚未政企分开的地区对改革持观望态度;已经尝试政企分开的地区在遇到一些问题又往往容易把问题归之于政企分开,从而又考虑走回头路。事实上,政企合一的弊端日益凸现: 　　1.管理责任不清。食盐是百姓不可替代的日常食品,市场面广,而管好涉及民生福利的食盐安全问题是政府义不容辞的责任。经济调节、社会管理、公共服务和市场监管是政府公共管理的基本职能,盐业企业虽然是专营企业,负有一定的社会责任,但这并不代表可以代替政府行使公共管理职能。从价值取向来看,企业作为利益主体,是以追求利润最大化为目标,与政府实施公共管理的目标取向有本质的不同,因此政企合一的体制从根本上难以做到责任到位和社会公平、公正。这样造成了管理责任不清,出现问题时难以解决。 　　2.市场监管不到位。在政企不分的状况下,市场监管工作往往由企业代为执行,但是企业管理市场不具备政府的优势与资源,反而存在诸多弊端:政企合一必然加强专营企业对食盐市场的专控和垄断,企业拥有自身的生产、批发、零售等许可的行政审批权,违反了《行政许可法》;既是“运动员”又是“裁判员”,各环节缺乏监督机制,难以做到公平、公正。市场的发展方向是打破专营、逐步放开,今后将有更多的经营主体进入市场,如由企业承担公共管理职能,则会出现“企业管理企业”的混乱局面,违反了《行政处罚法》;从两年前政企分开交接的情况看,已经存在执法不规范的情况,而“卖盐”的人从事执法,更会引起公众的反感,造成不良的影响。反观深圳,在政企分开之后,盐业监管发生了许多良性的变化,市、区、部门、政企等各项工作关系基本理顺;政府宏观政策体系基本建立;市场监管基本到位,未发生食盐安全事故;盐行业利润年年增长(2006年同比增长29.9%),食盐销量年年上升(2006年食盐销量比2004年约上升了10.9%),整个行业健康发展。这说明市政府有足够的资源和能力管理好深圳的市场。 　　3.隐性行政成本居高不下。从行政成本来看,政企合一的管理体制表面上一定程度减少了人员编制和财政支出等有形成本,但实际上却造成了现有资源和成果的严重浪费,使政企分开两年来已取得的改革成果全部付诸东流;而且政企合一无疑等于利用政府资源巩固企业的垄断地位,会造成对社会资源更大的浪费;再则短短时间内,地方规章一改再改、政企体制分合数次,必然会引起公众对政府管理能力和改革思路的质疑,影响政府的公信力,所付出的隐性成本却是无法估量的。政企分开的体制虽然有一定程度的行政成本支出,但符合“政企分开、政事分开、管办分离”的机构编制管理原则,另一方面,我们考量政府的行政成本,并不是要付出数量绝对少的编制和财政支出,重要的是要明确政府是否应该承担公共管理职责,其次是运用科学化管理思路,尽量以少的成本实现好的行政管理效能。 　　从行业来看,政企合一造成政府既是裁判员又是运动员,难以保证行业各个主体的公平竞争,最终导致行业发展受到制约。从社会角度来看,政企合一和垄断经营不可避免地滋生腐败、权钱交易等问题,严重影响到政府公信力。 　　二、盐业主管部门变动不断,改革的延续性难以保证 　　1980年以来,盐业生产计划的职能属于当时的轻工业部和后来的轻工业局,这个职能由中盐总公司具体行使。2000年国家轻工业局撤销,其行政职能包括盐业管理职能并入国家经贸委。但是,生产计划的职能仍然由国家计委行使,实际操作中计委把这个职权委托给了中盐总公司。