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我国反洗钱行政法律制度存在的问题和建议 　　摘要:《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称为《反洗钱法》)于2007年1月1日起施行,随后人民银行相继出台了关于反洗钱制度的具体实施办法,最主要的是四部规章,包括《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等,作为我国反洗钱行政法律制度核心内容,“一法四规”在实施过程中还存在某些规定不够明确、规定与实际情况存在出入、缺乏配套的制度措施或技术手段保障等问题,需要尽快通过立法修改完善。 　　关键词:反洗钱;法律;问题;建议 　　中图分类号:F830文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)11-0049-04 　　 　　一、引言 　　 　　《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称为《反洗钱法》)于2007年1月1日起施行,随后人民银行相继出台了关于反洗钱制度的具体实施办法,最主要的是四部规章,包括《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等,与《反洗钱法》统称为反洗钱“一法四规”,成为我国反洗钱法律制度的核心组成部分。“一法四规”实施以来,其内容已逐渐被金融机构工作人员所熟知,其观念在社会上也逐渐深入人心。在实施效果上看,法律规定在实践中能够较好地落实,基本能够满足目前反洗钱工作的需要。但其中某些条款还存在规定不够明确、规定与实际情况存在出入、缺乏配套的制度措施或技术手段保障等问题,需要尽快修改完善。本文分析了反洗钱“一法四规”在具体缺席上存在的问题,并提出了相应的政策建议。 　　 　　二、反洗钱“一法四规”在具体制度上存在的问题 　　 　　(一)法律规定存在不一致性 　　1.上游犯罪的规定与《刑法》存在不一致性 　　目前《反洗钱法》与《刑法》上关于上游犯罪的规定并不完全一致,前者的范围较宽。《反洗钱法》在“反洗钱”定义中描述了7类犯罪,意味着只要是针对有犯罪所得的洗??活动,都可以进行打击,已经率先回应了国际公约关于上游犯罪范围的要求。[1]但《反洗钱法》是行政法,对洗钱犯罪的界定和修订最终需要在刑事法律中体现。目前因刑事立法与行政法不相街接,金融系统打击洗钱的前瞻性与刑法规定的滞后性的矛盾容易导致司法尴尬。反洗钱主管机关认定的洗钱行为,不管严重程度,只要不属于现行《刑法》所规定的上游犯罪的范围,仍将无法追究行为人的刑事责任。[2] 　　2.适用范围存在不一致性 　　由于“一法四规”出台前后恰逢邮政储汇机构改革,机构性质定位尚不明确,因此各个规定在适用范围上是否包括邮政储蓄机构的表述不一。如《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》在适用范围上包括邮政储汇机构,而《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》则未在适用范围中单独表述邮政储汇银行,可能将其归为商业银行考虑。[3] 　　(二)某些法条的规定不明确 　　1.金融机构反洗钱内控制度方面 　　关于金融机构反洗钱岗位设置、内控制度建立等条款的规定过于原则,可操作性不强。在实践中容易导致金融机构反洗钱岗位形同虚设、内控制度粗糙等问题的发生,监管机关在实施监管时也无法提出更为具体明确的要求。 　　2.反洗钱义务主体方面 　　由于“特定非金融机构”的范围没有明确,许多可能涉及洗钱的领域至今仍未被纳入反洗钱的监管范畴,影响了整个反洗钱工作的开展和推进。一是如房地产、彩票、汽车销售、珠宝、黄金、律师事务所、会计师事务所等洗钱高风险领域至今仍在监管范围之外。二是在保险业的反洗钱义务主体中没有纳入保险中介机构,包括保险经纪公司、保险代理公司、保险公估公司等。每年保险业通过上述中介机构实现的保费收入约占总保费收入10%,且中介机构在业务中直接面对客户,掌握着客户最基础的信息资料。三是在证券业的反洗钱义务主体中,没有纳入证券交易所和登记结算机构,其保存有所有证券原始交易信息和资料,且证券交易所已建立起较完善的监控系统,反洗钱监测可以充分利用这方面的功能和优势。 　　3.客户身份识别方面 　　(1)客户风险等级划分标准难以掌握。法律规定金融机构在划分风险等级过程中应考虑客户特点、账户属性、地域、业务、行业等因素,并在持续关注的基础上,适时调整风险等级,并定期审核金融机构自身保存的客户基本信息。但上述因素的外延较广,存在诸多不确定性,金融机构也没有可依据或参考的模式,导致其客户风险等级划分操作难度大,等级划分的标准差异也大。 　　(2)