城镇运营与城乡一体化市场化运作.docVIP

城镇运营是城乡一体化的有力推手 卢水生 推进城乡一体化是“十二五”的重大战略性任务”、“三置换”后，新的居民点建好了，农民集中居住了，但是政府背上巨额债务，农民不愿意上楼。基层政府往往得了政绩、失了民心、背了债务、害了后任。究其根源，关键在于对城乡一体化发展缺乏正确的认识和科学的方法。 城乡一体化的核心是优化资源配置 什么是城乡一体化？现在比较流行的说法是：公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射。其实，这些讲的都是“如何花钱”的问题。然而，钱从哪里来呢？显然，城乡一体化首先应该研究是“如何发展”、“如何挣钱”的问题。 据了解，城乡一体化这个说法和理论是中国特有的。早在1983年，苏南地区的乡镇工业异军突起，但发展中遇到了计划经济体制下城乡分隔的障碍。有些市、县就提出来政府要对辖区内的城市和农村、工业和农业实行统筹兼顾的调节和安排，提出要实行城乡一体化。因为这个概念和做法，符合经济发展，特别是乡镇工业发展的实际，所以不胫而走，产生了较为广泛的影响。也引起了学术界的注意，开始了这方面的研究。当时随费孝通教授在苏南进行小城镇问题调查的张雨林研究员，写了“论城乡一体化”的论文，发表在《社会学研究》1988年第5期上，这是比较系统论述城乡一体化的第一篇文章。 张雨林先生在文中提出：“相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡生产力水平的差距。一些同志将这一社会经济进程称之为‘城乡一体化’”。显然，上述定义中突出的是城乡生产要素合理流动和优化组合的问题，通俗地讲就是怎样挣钱的问题。 过去如此，现在更是如此。改革开放以来，随着工业化、城市化的推进，大量农用地变成了建设用地。为了确保18亿亩耕地红线，我国实行了世界上最严厉的土地管理制度，严格控制征地规模，严格保护基本农田。不少基层干部反映，现在是规划控制越来越严，征地指标越来越少，招商引资越来越难（再也不能随便供地，再也不能随便优惠税收）。面对这样的情况怎么办呢？沿海发达地区纷纷采取推进城乡一体化的方法，通过“三集中”、“三置换”，腾出农村的建设用地指标，然后按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，将它异地置换到城镇，用于发展二三产业。苏州对此称为“空间用于‘三化’，收益留给‘三农’”。从而既解决工业化、城市化发展缺地的问题，又解决农村发展缺钱的问题，促进城乡经济社会协调发展。 由此可见，优化城乡资源配置，是城乡一体化的核心所在，也是能不能真正实现城乡协调发展的关键所在。只有解决了挣钱问题，得到发展以后，才能真正实现公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射。否则，只能是空喊口号而已。 优化资源配置要靠政府也要靠市场 我在调研中也发现，大多数基层干部心底里都明白，推进城乡一体化，主要是通过“三集中”、“三置换”，来优化配置城乡资源。那么，这些资源该由谁来配置呢？ 众所周知，资源配置有两只手，一只是政府，叫有形之手；一只是市场，叫无形之手。进行经济体制改革，就是要充分发挥市场配置资源的基础性作用。当然，这是在理论上、政策上这样说的，而在实际操作中则有以下几种情况： 第一种是“非市场化”。从规划设计、项目立项到施工建设的全过程都由政府及其所属的“国有公司”一手操办。这种做法在中西部地区较为普遍，其中也有成功者，但需具备三个条件：一是建设用地紧缺，需要征地拆迁；二是地方党委、政府具有强势推动的魄力、胆略和手段；三是政府能够承担巨额负债，或者采取非常手段迫使农民作出牺牲。例如，有个地方在拆迁置换中，为了减轻地方政府的负担，采取“点人头”的方法，侵占农民利益；农民当然不答应，于是地方党委公开发文，采取“株连九族”的方法，规定干部职工及其亲属必须在规定时间里签订拆迁合同，予以搬迁，否则一律予以辞退。结果一些党员干部、企业职工，乃至清洁工，都遭到了下岗处理。在这样的强压下，这个地方拆迁进展顺利，成为全国的楷模，许多地方都去参观学习。然而，这里的“真经”传到别的地方就没有取得成功。例如，一些地方逼农民上楼，把农民逼急了，结果闹出了人命。由此可见，“非市场化”，都由政府一只手操办，并非好办法。 第二种是“半市场化”。即规划设计、产业布局、征地拆迁等由政府操办，具体工程项目通过公开招标由中标的房地产公司负责施工建设。这种做法在经济发达地区较为普遍，其中有许多成功者。例如，昆山市在推行“三集中”、“三置换”过程中，把农民安置房建设与房地产开发有机结合起来，一方面采取“点砖头”的方式，根据农民拆迁房屋的合法面积 “拆一还一”，受到农民欢迎；另一方面采取“BOT”或“BT”方式，鼓励房地产商参