楔入“破窗效应”思维模式 营建我国行政监督环境.docVIP

楔入“破窗效应”的思维模式 营建我国行政监督环境 　　［摘要］在当前复杂的、多元化的全球大气候下，我国转型期的行政监督同时面临着机遇和挑战。本文在深入分析行政监督环境的相关结构要素基础上，以“破窗效应”的思维模式，结合我国现实状况找出我国行政监督的主要症结，并为我国营建有效的行政监督环境提出对策建议。 　　［关键词］行政监督；行政监督环境；破窗效应 　　［中图分类号］Ｄ０３４［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２００８）０９－００２７－０４ 　　 　　党的十七大报告针对我国的行政监督建设，提出要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的要求，并认为要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，这对我国今后的行政监督工作具有非常重要的指导意义。面对经济转型期复杂的、多元化的行政大气候，如何营建一个充满阳光的行政监督环境，使“我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力”，是一个需要我们进行深刻思考的重要课题。 　　 　　一、行政监督的层次结构 　　 　　“行政监督”，从广义上理解，就是对行政的监察督促，它包括国家权力机关的监督；行政系统内部的自我监督；司法机关实施的监督；政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督［１］。简言之，行政监督即是监督主体对行政权力腐败全过程的限制与约束。 　　由于“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响”［２］，因此，从行政监督的概念出发，结合行政生态学关于行政与环境的基本理论，我们可以塑造一个以行政权为核心的行政监督环境。 　　 　　如图１所示，行政监督环境主要分为“三个层次”、“两类环境”。“三个层次”：第一，是环绕以行政权为中心而形成的“行政隔离带”（行政隔离带即行政系统内部出于自我保护和自我封闭的特性而形成的应对外部环境冲击的缓冲地带），它主要由行政系统中的监察权、审计权和行政者的道德自律等组成一个内部的自我监督环境；第二，是行政系统外部由政治制度设计囊括的三大监督主体，一是以立法权??司法权为支撑的国家权力主体，二是依据政治参与权的分割而产生的政治利益团体，三是受赋知情权、表达权、部分参与权和监督权的公民个体和民间组织（第三部门）；第三，是不直接作用于行政系统的其他环境要素，如经济要素、科技要素等。“两类环境”，分别为行政系统内部的监督环境和行政系统外部的监督环境（如图１所示），三角形部分为行政系统内部的监督环境；三角形外部由三类监督主体各自折射出的法制建设框架、政治价值取向和社会人文氛围这三种外围的环境作用因素为行政系统外部的监督环境。 　　分析图１可以看出，这是一个交织着多种互动因素的环境系统。首先，基于行政权力的公共性本质和自利性倾向，行政隔离带赋有一定的自我调适性和自我约束性，可以内部化的程序遏制行政主体自我利益最大化的本能冲动。其次，根据分权思想和权力边界理论，政治内系统在结构上形成以三大监督主体为主导的制度设计，以期应对行政实践中的种种有限理性、越权寻租行为。最后，回归到社会整体系统，在政治内监督的基础上，营建一个既有软性的政治价值取向，又有刚性的法制建设框架，还有活泼、积极、和谐的社会人文氛围组成的行政监督环境，是实现多层次、多方面、多维度整合社会资源，有效、公平和科学地促进政府行政水平进一步提升的必要选择。 　　 　　二、目前我国行政监督环境存在的主要问题 　　 　　 　　１．行政自我监督的结构性制约不足。根据社会主义政治制度的基本特质，我国行政系统内部的自我监督体系主要由监察权、审计权和行政人员的道德自律三部分组成。在客观机制设计上，我国的监察部门和审计部门大都设置在行政机关内部，形成一种监督主体复制于监督客体、监察权和审计权从属于行政权的尴尬局面，使得监督职能难以正常发挥和行使。并且，两个部门在领导体制上都受双重领导，即既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，导致了监督部门不仅在人事安排上大部分由行政机关任命，而且在经济资源上也受制于行政机关。这造成监察权和审计权在实践中只能被动地接受行政主体的意志，缺乏相对的独立性和权威性，无法形成有效的主动监督。在主观道德自律上，公务员一般对行政道德规范是较为熟悉的，但有相当一部分人很难将道德规范落实到行政过程中。一项针对公务员道德现状的调查，在“我很熟悉公务员的道德规范”题项中，表示“非常同意”和“同意”的分别占２９．１％和６５．４％，而在“我在执行公务时能自觉遵守公务员的道德行为规范”题项中，表示“非常同意”和“同意”的只占２１．３％和４５．３％，分别比认知程度下降了７．８％和２０．１％。［３］可见，行政系统的道德建设总体水平较低，道德自律没有产生足够的制约力。 　　２．社会人文氛围的思想支撑力欠缺。囿于根深蒂固的封建思想，