《住房公积金制度在住房保障体系中作用研究》课题总报告概论.doc

《住房公积金制度在住房保障体系中作用研究》课题总报告概论  编者按：此为国家建设部重大研究课题。组长万曾炜，研究成员：崔国盛、沈亮、丛诚、文林峰、卫国昌、谷俊青、胡昊、华伟、薛建刚、万强、武健勇、严志华、李勇。该课题由总报告和四份分报告组成。分报告分别是：中国住房保障制度、住房公积金制度功能定位及其住房保障作用措施、住房公积金的住房保障贡献率及常州、杭州、湖州、广西、重庆住房公积金住房保障作用之实证研究。现将总报告（需说明：本课题仅限于对中国城镇住房保障的研究）概论刊出，以期推进之作用。  我国自上世纪80年代推行住房制度改革以来，经过十多年的改革实践，传统的住房计划性供应和福利性分配体制基本终结，取而代之以住房的货币化分配和市场化、社会化供应。改革在极大地激发社会生产力，实现住房资源的有效配置，在迅速改善广大人民群众住房条件的同时，也带来了新的问题。由于住房的商品化，使相当一部分中低收入群体难以依靠完全的市场机制解决住房问题，并且随着房价的不断攀升，这一现象有逐步扩大和向其他收入人群蔓延的趋势。住房问题由此成为社会和民众广为关注的热点话题和利益诉求。尽快健全和完善住房保障体系事关百姓民生，也是构建和谐社会的重要内容。 我国应当选择什么样的住房保障制度及如何强化住房保障制度建设，本课题试图站在现阶段国情基础之上，审视和回顾我国住房制度改革的发展历程，以国际视野加以考量，分析和研判最佳住房保障模式选择，并着重探究作为房改政策之一的住房公积金制度，如何在我国住房保障体系中发挥更为积极的重要作用。一、住房保障的基本概念及其特征 同食物、衣着一样，住房是人类生存和发展不可缺少的物质条件，居住权是一项基本人权。《世界人权宣言》第25条明确规定，“人人有权享有为维持他本人及其家属的健康和福利所必须的住房”为公民提供住房保障成为任何一国政府都无法推卸的应尽义务和道义责任。 言及住房保障，首先应当了解何为社会保障。社会保障，是指国家为了保持经济的发展和维护社会的稳定，依靠政府行政手段或动用社会力量，通过干预国民收入初次分配和再分配的方式为全社会成员特别是那部分维系基本生存条件有困难的人群提供必要的物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要。现代社会中，社会保障已成为各国普遍高度重视的民生事业和维系社会安定的基本经济制度。 住房保障，顾名思义，是住房领域的社会保障，是构成整个社会保障体系必不可少的重要的组成部分。从一般意义上理解，是指一个国家或地区政府在住房领域履行社会保障职能，通过采取法律、行政或经济等手段，来确保全体社会成员享有基本的住房权利，即通常所说的“居者有其屋”。任何一个国家或地区，不论其社会制度、意识形态、经济基础如何，对每个社会成员提供住房保障的责任是一致的，这也体现了现代文明社会对每个社会个体最基本的居住权利的维护。 政府要履行住房保障职能，要保障市场经济条件下每个公民都有房子可住，并且这种保障水平还应该随着经济的发展和社会的进步而不断提高，就需要实施一些特殊的政策措施，这些以法律、法规或规定的形式明确的为住房保障目标服务的政策性措施，统称为住房保障制度。 通常情况下，政府需要综合运用包括财政、税收、土地、金融及干预企业收入分配等多方面的配套政策，通过作用于人民群众住房消费能力提升以及社会住房的供应、分配、流通、使用等多个环节，才能最终实现住房保障的目标。这些作用于不同环节、不同方向的各个单项的住房保障制度的集合或者说全部住房保障政策的总和就称之为住房保障体系。一个健全、完善的住房保障体系应由多项单一住房保障制度组成并共同发挥作用。 我国在通过住房制度改革形成住房市场化机制以来，相继设计并建立了住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度三项属于住房保障领域的制度性安排。其中，住房公积金制度是政府通过干预企业收入分配，强制要求职工储蓄且由企业进行补贴，积累形成职工用于市场消费的住房储金，旨在提高职工住房消费能力的一种普遍的住房保障制度安排；经济适用住房制度是由政府通过财政补贴、土地出让金减免和税收优惠，为符合政策条件的特定收入职工，提供特价或限价商品住房供应；廉租住房制度则完全由政府公共财政补贴或社会性机构出资，为社会最低收入的住房困难家庭提供低廉租金住房的救助性住房供应保障制度。这三项制度构成了我国当前住房保障体系政策设计的基本框架。　　　 二、我国在实施住房制度改革过程当中，由于过份强调市场化取向，导致住房保障制度建设严重缺位 我国自上世纪80年代推行住房制度改革以来，传统的以高度计划和统包统揽为特点的住房体制被彻底打破，依靠商品交易的规则来合理高效配置住房资源的格局已基本形成，以市场机制为主导的住房制度已经确立，住房商品化、分配货币化、供应市场化、管理