2013年第2期总第期-地方财政研究.doc

2013年第4期(总第216期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2013年3月15日 本期主题：公务卡改革 [按]自2007年启动公务卡制度改革以来，财政部按照国务院要求，逐步让公务卡改革实现“横向到边、纵向到底”。截止到2013年2月16日，除部分偏远地区预算单位因缺乏公务卡受理环境，暂时无法实施改革等特殊因素外，我国公务卡制度基本实现全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度。公务卡替代现金支付、规范公务支出的效应正逐渐发挥；公务卡结算与国库集中支付制度的有机结合，强化了财政部门的监督力度，提高了公务支出的透明度，深化了公共财政改革；公务卡实现了支付手段的无纸化和信息的电子化，方便了预算单位用款，提高了财政资金运行效应。但是由于预算单位和公务人员用卡意思不强，用卡场所不够多，公务卡的消费监控尚未与财政国库动态监控系统有机结合，导致我国“以卡促管”的作用尚未充分发挥。当然，我们也应该意识到公务卡制度并不是“万能的”，美国公务卡制度诞生了20多年，仍然存在大量的误用、滥用和欺诈行为，所以我们不仅要进一步完善和推行现有公务卡制度，更要未雨绸缪，在如何防范公用卡腐败上早做制度安排。 推行公务卡改革的背景 2001年我国开始实施国库集中支付制度改革通过设立国库单一账户体系，资金支付由“中转”变为“直达”财政通过动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况，显著提高了财政资金支付管理的规范性、安全性和有效性。 图1 我国国库集中收付体系 财政授权支付方式下，各预算单位根据财政部门批准的资金额度，自行开具授权支付令，通过本单位零余额账户，将资金以现金或转账方式支付给收款人。在授权支付方式下，资金支付由单位自行办理，财政难以在国库集中支付系统内实施监管，特别是预算执行中的现金结算给预算单位财务管理工作带来了诸多困难和制约。为了巩固改革成果，全面提升国库集中支付改革质量，最大限度地减少单位现金支付结算，强化财政动态监控，有效避免公务消费中的一些腐败行为，包括使用虚假发票报销或虚开报销发票等，从源头上堵塞现金支付漏洞财政部开始研究实施公务卡制度改革2001年我国开始实施国库集中支付制度改革经过各级财政部门和预算单位协力推进，除部分偏远地区预算单位因缺乏公务卡受理环境，暂时无法实施改革等特殊因素外，目前绝大多数中央部门及所属1万多个中央基层预算单位，36个省(自治区、直辖市、计划单列市)本级、328个市(地)本级、2833个县(区)本级、7114个乡(镇)，共计38万多个地方预算单位实行了公务卡制度改革。公务卡制度基本实现全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度。凡目录规定的公务支出项目，应按规定使用公务卡结算，原则上不再使用现金结算。原使用转账方式结算的，可继续使用转账方式。考虑到公务卡受理环境尚不完善的现状，规定了几种可暂不使用公务卡结算的情形，例如在不具备刷卡条件的场所发生的一定限额以下的公务支出，签证费、快递费、出租车费用等目前只能使用现金的支出等。为增强制度的可操作性，财政部要求各中央预算单位制定实施公务卡强制结算目录的细则，重点明确不能使用公务卡结算情况下的财务审批程序和报销手续。地方省、市两级财政部门参照中央做法，并结合本地实际情况制定实施了本级公务卡强制结算目录。中央预算单位强制结算目录建立并实施后，公务卡刷卡率明显上升，公务支出刷卡交易量大幅增加，公务卡替代现金支付、规范公务支出的政策效应得以发挥。省直预算单位公务卡强制结算目录全年省直单位使用公务卡11285张，用卡率27.48%；刷卡笔数73022笔，刷卡金额1.73亿元，报销金额1.77亿元，刷卡金额和报销金额分别较上年增长2.4倍和2.2倍。传统公务消费现金支付、先开支后报账的程序不仅不利于管理和监督，甚至发生财务报销环节出现凑票报销，多开、虚开报销发票的现象，一些单位还通过各种方式套取现金私设小金库、账外账，规避监管。比如，过去单位的工作人员出差公干，一般是先向单位预借现金，然后再凭发票报销差旅费，出差花费多少发票是唯一的凭据。这样一来，现金支付和报销环节就会出现漏洞：明明买的是六折机票，却让机票代售点打出一张全额机票拿来报销；明明住宿费只花了300元，却在街头买了张600元住宿费的假发票来报销。通过种种“移花接木”的发票报销，几百上千元的公款一下子就进了自己的腰包。2011年，审计署在对中央部门预算执行和其他财政收支审计中，发现有82个所属单位套取和私存私放资金4.14亿元。其中，使用虚假发票仍然是相关单位套取资金、设立“小金库”的重要方式。从制度上封杀小金库而且，经办人从支付到报销手里根本不过现金，想要通过虚假报账搞‘猫儿腻’、捞好处就不那么容易了The