对我国应急管理机制建设的总体思考.doc

对我国应急管理机制建设的总体思考闪淳昌，周玲，钟开斌　一、中国应急管理机制建设的背景　　十六大以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发事件的能力，做出部署、提出要求。2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次以党的决定的形式明确提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。此后，四中全会通过的《决定》、五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》都相继提出要：“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。党的十七大报告也对进一步健全突发事件应急管理机制提出了明确要求。　　此外，在许多政府会议、报告和相关法规与文件中，都对应急管理机制建设的重要性进行了明确与强调。2004年3月5日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，此后每年的政府工作报告都对机制建设的内容作了进一步规定。2006年1月正式向社会公布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起正式施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，以及《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《十一五期间国家突发公共事件应急体系建设规划》等法律法规文件，都对健全完善应急机制作了具体规定。　　应急管理机制建设的重要性也在应急管理系统的内部专题会议中得以体现。在2005年7月22日至23日召开的第一次全国应急管理工作会议上，?温家宝总理强调，要加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。随后，在历年的全国应急管理工作会议上，都对机制建设问题进行了反复强调。2007年11月13日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在全国贯彻实施《突发事件应对法》的电视电话会议上提出，要充分发挥各级党委、政府的政治优势和组织优势，各级政府应急管理办事机构的综合协调优势，以及各有关部门和机构的职能作用和专业优势，不断建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。2008年11月28日，在中央组织部、国务院办公厅和国家行政学院共同主办的省部级领导干部“突发事件应急管理”专题研讨班上，国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯强调：“…要注重强化应急工作的综合协调，实现快速反应、高效运转，形成协调有效的应急管理工作机制。”并对隐患排查监控、突发事件监测预警、信息报告和共享、应急处置协调联动、社会动员、信息发布和舆论引导、国际合作等机制的内容进行了详细的阐述。　　这一系列举措的实施，都为开展建设有中国特色的应急管理机制奠定了坚实的基础。　　二、应急管理体制与机制的关系辨析　　我国以“一案三制”为核心的应急管理体系建设以科学发展观为统领，以构建和谐社会为目标。其中，预案体系建设是抓手，体制建设是核心与基础，机制建设是关键，法制建设是保障。整体而言，应急机制建设的关键性主要表现在它是实现科学决策的重要手段，更是提高政府应急管理能力的根本途径，它对于体制建设具有重要影响和补充作用，体制的建设往往具有一定滞后性，尤其是当体制还处于不够完善或发展的情况下，机制的建设能帮助完善相关工作制度，从而有利于弥补体制中的不足，并促进体制的发展与完善。对两者的基础性研究，尤其是对其涵义与关系进行辨析，对于理论研究和指导实践的开展，都有着非常重要的意义。　　（一）应急管理体制的定义及特征　　应急管理体制可以被定义为：国家机关、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在处置突发事件时在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。由此可见：首先，我国的应急管理体制的具体内涵主要是由我国社会主义制度决定的。其次，组成我国应急管理组织体系的主要方面不仅包括国家行政机构，还包括军队、企事业单位、社会性组织和公众等所有的利益相关者。　　（二）应急管理机制的定义及特征　　应急管理机制可被定义为：涵盖了事前、事发、事中和事后的突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。具体而言，应急管理机制：第一，是人类在总结、积累应急管理实践经验的基础上形成的制度化成果，是对政府在长期应急实践中使用的各种有效方法、手段和措施的总结和提炼，