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美国大都市地区管治理论及其对长三角的启示 徐全勇（中共浦东新区区委党校副教授，上海社会科学院经济研究所博士） 一、早期大都市政府理论学派 （一）大都市学派产生的背景 19世纪末20世纪初，随着工业化的迅速发展，美国中心城市的交通、犯罪、住房等问题日益严重，大都市的郊区如潮水般蔓延开来。政治上与此相应的是，郊区的各种行政机构迅速发展。美国地方政府的类型包括县 、自治市 (municipality)、特区( special district) 、学区( school district) 等，其中自治市又包括城市 、镇和村三种类别。在美国各种类型的地方政府中，县政府是相当稳定的行政机构，但是如果一个居民社区的人口密度和规模具有了城市的特征而需要获得市政服务,则需要取得正式的建制，成立自治市，另外，地方根据自身的需要可以成立形形色色的特区 、学区。各类政府一旦成立就很难取消，它的存在不仅取决于州政府，也取决于该市选民的意愿，因而可以有力地抵制其他政府兼并。因此，美国大都市区政治出现了的“巴尔干化”(balkanization) 或“碎化”(fragmentation)的现象 ，使得一些问题的解决十分棘手。 为了解决大都市区分散化问题，早在上个世纪初，中心城市对周边郊区的兼并是美国大都市区进行整合的一种主要手段。例如，1898年纽约市兼并了布鲁克林——“一个地方政府消费的纯理论”（A Pure Theory of Local Expenditures ）为大都市区多中心理论奠定了基础，从此以公共选择理论为基础的多中心治理论学派占据了大都市区管治理论的主导地位。蒂伯特提出了社区规模、公共消费水平与社区服务水平之间相互均衡的最优化理论模型。他把地方的居民作为消费公共产品的政治投票者，居民有权决定在社区之间自由迁移，寻求最佳的公共服务。社区的数量越多，社区之间的差异越大，偏好相同的消费者会更加集聚在一起。通过促进居民在社区之间的流动性，增加他们对不同社区的税收与公共服务的知识，可以实现公共产品的生产与地方政府的花费之间的最优均衡。 （二）多中心学派的代表作品 多中心理论的主要代表著作有文森特·奥斯特罗姆的论文《大都市地区的政府组织:一种理论探讨》(1961)，埃莉诺·奥斯特罗姆的著作：《大都市改革的两个传统》，文森特·奥斯特罗姆，埃莉诺·奥斯特罗姆的著作：《公共物品与公共选择》（1977 )，罗伯特·比什和文森特·奥斯特罗姆的著作：《理解城市政府：大都市改革再思考》(1973)，罗伯特·瓦伦的论文《大都市组织中的市政服务市场模型》(1964)等等。 （三）多中心学派的主要观点 多中心理论学派的主要观点：多种多样的地方政府对当地居民的服务需求和偏好的反应比单一大都市区政府要敏捷的多。理性和自利的居民可以通过用脚投票来选择自己的居住地，从而满足自己的服务需求和税收偏好。居民的服务可以通过各类政府和私营企业根据地理范围的大小来提供，因此可以获得高效的服务效率，实现规模经济。由于众多提供服务的政府和企业之间的竞争，有效地减少了垄断问题。众多的政府为人们提供了更多参与政府活动，帮助提供公共服务机会。政府之间长期合作与竞争组成了大都市地区的政府系统，能够有效应对大都市区范围内的公共服务和政策的挑战。因此，多中心理论学派建议在大都市地区加强分散化的地方政府建设。 （四）多中心学派的理论模型 多中心理论模型较严密，并且是符合了美国联邦自治的特点，特别是迎合了地方政府与居民都不愿意与其他区域合并或兼并的需要，因此多中心理论在上个世纪60年代以来占据了主流地位。但是在实践中，多中心治理理论使得大都市地区的细碎化与日俱增。根据米切尔?韦弗等人的研究，1972至1992年期间，美国大都市地区的细碎化指数（Metropolitan fragment index）提高了4.16%，东北部地区、中西部地区、南部地区、西部地区的大都市分别提高了6.39%，4.62%，3.22%，3.69%。多中心理论在实际中使得大都市区的问题不断恶化，主要表现在：第一，大都市地区中心城市与周边区域的经济、社会、财政的不均衡问题愈演愈烈，成为严重困扰美国社会的问题。第二，全球经济的激烈竞争不断威胁到大都市地区中心城市与其内缘郊区的经济基础。由于人口迁移中心城区，新的投资不断被大都市的外缘郊区和边缘城市吸引，大都市地区的全球竞争力提高困难。第三，大都市的蔓延日益威胁到整个大都市地区的自然环境、居住环境。 三、新区域主义的大都市区治理学派 （一）新区域治理学派的产生 上个世纪80年代后期以来，针对美国大都市地区日益严重的社会问题——中心城区不断衰落，城市蔓延，行政区分割，地区不均衡，整个大都市区的管理效率低下等等——加强对整个大都市区层面上进行统一管理重新提上日程，大都市区治理的新区域主义理论