跨预算平衡制度建立的进展难点及政策建议-中国银行.pdf

国际金融研究所 2016 年3 月21 日 2016 年第7 期 （总第147 期） Ω 跨年度预算平衡制度建立的进展、 中银研究产品系列 ＊ 难点及政策建议 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 预算管理是财政管理的核心。随着我国现代市 ● 《人民币国际化观察》 经济的建立和政府规模的扩大，过去年度内预算收 支平衡的财政预算管理制度已经难以适应我国宏观 经济管理的需要。十八届三中全会首次提出改进预 算管理制度，建立跨年度预算平衡机制，这是我国 预算管理变革的重要标志。“十三五”规划也提出 作 者：梁 婧 中国银行国际金融研究所 要完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和 电 话：010 - 6659 4097 中期财政规划管理。实现预算管理从年度平衡到跨 年度平衡的跨越，对建立现代财政体制、实现宏观 签发人：陈卫东 经济调控目标意义重大。近年来，我国已经在建立 审 稿：宗 良 周景彤 跨周期预算平衡方面做了许多有益的探索和尝试， 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 本文梳理了关键环节的进展，并讨论了推行过程中 需要着重处理的几个问题，最后给出了相关政策建 ＊ 对外公开 议。 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 宏观观察 2016 年第7 期（总第147 期） 跨年度预算平衡制度建立的进展、难点及政策建议 近年来，随着经济增速的不断放缓，我国财政政策更加积极主动，收支压力增大， 财政赤字目标从2012 年的1.6%逐步扩大至2016 年的3%。过去年度内预算收支平衡的 管理制度约束力大大减弱，也不利于发挥财政逆周期调节作用，已经越来越难以适应 我国宏观经济管理的需要。预算管理是财政管理的核心，十八届三中全会首次提出改 进预算管理制度，建立跨年度预算平衡机制，这是我国预算管理变革的重要标志。 “十三五”规划也提出要完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规 划管理。实现预算管理从年度平衡到跨年度平衡的跨越，对建立现代财政体制、实现 宏观经济调控目标意义重大。 一、实施跨年度预算平衡具有重要的现实意义 （一）增强财政的可持续性，改善财政的逆周期调控效果 过去我国实行的年度内预算收支平衡容易带来预算执行的顺周期问题。当经济过 热时，财税部门在保证当年预算收入任务的基础上，会通过税收收入暂不上解国库、 应征税款少征或不征、突击花钱等手段，保证当年预算收支平衡。而当经济下行时， 为完成税收任务可能征收 “过头税”。这既不符合依法治税的要求，也影响政府逆周 期调控政策的实施效果。此外，年度收支平衡还容易产生虚列或少列预算支出的问题， 影响预算收支的真实性。跨年度预算平衡则将审核的重点由平衡状态、赤字规模向支 出预算和政策拓展，有利于将预算重点放在支出，加强预算的连续性和财政的可持续 性，改善预算收支信息质量，实现财政的逆周期调节作用。 （二）提高预算的预见性和协调性，改进财政资源配置效率 跨年度预算平衡下，政府需要研究规划期内的重大改革、重要政策和重大项目。 基于宏观经济目标和发展框架，要提前考虑未来