论行政承诺及其预期保护.doc

论行政允诺及其合法预期保护 摘要：通过对行政允诺的现有观点进行比较、分析，合理界定出行政允诺的基本概念。进而探究其作为一种新型行政行为方式，所必备的构成要素，清晰地勾勒出行政允诺内涵与外延的边界。对行政允诺形成预期利益进行法理分析，探讨当前行政相对人预期保护的基本路径。 关键词：行政允诺；预期；预期保护 “概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚滴和理性地思考法律问题。”概念是思维的产物，用来反映思维对象的本质属性与特征。因此，对有关行政允诺的认识，应基于对行政允诺概念的了解。 一、行政允诺的概念 行政允诺也被称为行政承诺，是伴随着政府职能转变而产生的一种新型的行政活动。在法治较为发达的德国、日本和我国台湾地区，对行政允诺的认识基本一致。德国联邦行政法院在判决中给其下的定义是:允诺是行政机关基于嗣后作为或不作为之受拘束意思，按其内容所为之高权的自我课予义务。”在日本学者的著作中，将行政允诺定义为“行政机关为完善自身机能而向相对人邀请作出某种行为的承诺”。我国台湾地区有学者认为，“承诺（Zusage）者，乃行政机关对于某一特定行政措施之作成或不作成，所为之具有拘束力之允诺。” 近年来，随着实践的发展，国内很多学者也对此作了很多研究，主要有以下三类观点： （一）行政主体的自觉行为。行政允诺是指行政机关以及法律法规授权的组织在行使职权过程中，公开向全社会做出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。行政允诺就是行政主体为实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项或者特定的人员，做出的答应照办某项事务的行为。 （二）单方的意思表示行为。行政允诺是行政主体为实现行政管理职能或社会公益目的，以规范性文件或通告的方式发出的许诺为一定行为或不为一定行为的意思表示。行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政管理者与被管理者之间建立行政法律关系的单方表意行为。 （三）附条件承诺行为。高鸿认为“行政允诺是指行政主体依其行政职权所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性允诺”。行政承诺是指行政机关或法律法规授权的其他组织通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就、某项事情发生或某个行为完成时，其在职权范围内应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。 通过分析，笔者认为第一类、第二类观点存在明显缺陷和局限性，不能准确的定位实践中出现的行政允诺形式，笔者较为赞同第三类观点对行政允诺的定义，但仍有值得商榷的地方。具体阐释如下：第一类观点，把行政允诺看作自觉履行或答应照办某事的行为，忽视了允诺行为的拘束力。在行政允诺行为所形成的法律关系中，行政主体因允诺行为的作出而单方负有了公法上的义务，相对人因完成承诺条件而成为权利主体，有权要求前者兑现。行政主体如果行政主体没有约束的自觉履行，相对人的合法利益将无法保障。因此，允诺行为不是一种完全自觉行为，而是具有自我约束力的法律行为，不能将自己对相对人履行义务当作是对相对人行使权力。第二类观点，忽略了相对人的意志表达。很多学者都把允诺行为看作是行政主体的单方意思表示，与相对人的意志无关的行为。实质上是混淆了允诺行为的构成要素与行为之间的关系。意思表示只是允诺行为成立的一个要素，但还包含了相对人参与的行为。如果仅把行政允诺定位于单纯的单方的意思表示，许诺行为本身没有任何法律意义。在允诺行为法律关系当中，双方并不是命令与服从的关系，而是类似平等的合作关系，行政相对人有参与与否的意志自由，可以说双方的意思表示是允诺行为成立的前提条件。第三类观点较为明确的指出了行政允诺行为的职权性、公开性、条件性、拘束性等特征，但没有指出行为的本质属性。行政主体向公众作出允诺，主要目的是实现行政管理的目标，即该行为是为公共利益目的而实施的，并且是行政管理所必需的。“这种‘必需’主要依靠行政主体的自由裁量，但也有必要的限制。这种限制主要体现为合理原则和比例原则。” 综上，笔者认为行政允诺是指行政主体为实现社会管理的目标，依职权通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就时，应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。 二、行政允诺的构成要素 从行为构成上分析，行政允诺应当具备以下以下四项要件： （1）行政裁量权的存在。 行政行为是行政权行使的外在表现方式，行政权寓指一种行政的资格或能力，只有具备行政权的组织或个人才能实施法律和做出行政行为，也只有具备行政权的组织和个人所作的行为才有可能是行政行为，不具备行政权的组织和个人所作的行为就不是行政行为。基于行政主体意志的参与程度，可以将行政行为划分为羁束行政行为和裁量行政行为。所谓行政裁量，就是指在