洪水保险的政府运营模式_美国洪水保险计划的实践和启示.docx

图1我国1991-2009年洪涝灾害损失情况洪水保险的政府运营模式：美国洪水保险计划的实践和启示吴洪，华金秋（深圳大学经济学院，广东深圳518060）摘要：洪水灾害是我国主要的自然灾害之一，然而洪水保险制度在我国却迟迟未能建立。纵观国际上洪水风险管理体系较为成功的国家和地区，以美国为代表的政府主导型洪水保险制度对我国有着重要的启示。通过对美国洪水保险计划（NFIP）的法制发展、运营现状、模式特色，以及出现的问题等方面的分析，我们认为，政府主导的洪水保险模式是我国洪水风险管理的可行模式之一；在洪灾风险管理体系中，洪水保险立法应作为重要的制度基础；在洪水保险计划的实施中，可靠的技术分析以及充分利用商业保险渠道是运营成功的关键。关键词：洪水保险；政府运营模式；洪水保险计划中图分类号：F840.16文献标识码：A文章编号：1000－260X（2012）02-0118-07本的这一比例分别为0.03%和0.22%。中国洪涝灾一、引言害损失占国家GDP的比例是日本的6.8倍，美国的近50倍。洪水灾害从古至今都被普遍认为是人类面临的主要灾害之一，甚至有人说它是“众灾之首”[1]。中国历来洪水灾害非常严重。1949年以前，平均每2年发生一次洪水灾害。随着防洪工程体系的修建，近20多年来洪水灾害造成的人员伤亡数呈减少趋势。1991-1999年，平均每年因洪灾死亡3945人，2000年以后，平均每年因洪灾死亡1307人，2006年后这一数字降低到813人。但洪水灾害造成的经济损失依然巨大。1991-2009年全国洪涝灾害损失数据如图1所示。1990年以来中国年均洪涝灾害损失占同期全国GDP的比例接近1.5%。遇到发生流域性大洪水的年份，如1994年、1995年、1996年入夏以来，我国遭受了大面积的洪水灾害侵袭。截至7月26日9时，全国共有28个省(区、年、2005年等，该比例可达到2%~3.5%。而美国和日收稿日期：2011-12-10基金项目：2009年广东高校优秀青年创新人才培养计划项目《救灾资金的筹措与管理问题研究》（粤财教[2009]400号文）；2010年度教育部人文社会科学研究一般项目(规划基金项目)《救灾资金的筹措、管理与运用问题研究》（10YJA630066）作者简介：吴洪（1974—），男，四川成都人，经济学博士，深圳大学副教授，从事保险经济与风险管理研究；华金秋（1974—），男，江苏盐城人，管理学博士，深圳大学副教授，从事财务管理研究。市)遭受洪涝灾害，累计农作物受灾7874千公顷，受灾人口1.24亿人，因灾死亡823人、失踪437人，倒塌房屋68万间，直接经济损失1541亿元。与2000年以来同期相比，洪涝灾害各主要统计指标均偏大，其中直接经济损失偏多2倍，倒塌房屋偏多3成[2]。洪水灾害管理，尤其是洪水风险保险的制度建设问题，再一次被提到台前。我国在多年对抗洪水风险的过程中积累了大量的减灾经验。然而，作为洪水风险管理的重要手段之一，洪水保险制度仍然未能建立起来[3]。中国是一个大国，即使发生流域性的洪灾，相对全国而言，也只是局部性的。建立洪水保险制度，可以在时间和空间上分散风险，减少洪灾损失的灾区救济和灾后重建的巨额财政负担。而洪水保险制度的缺失，则表明我国洪水风险管理体系尚存在重大缺陷。纵观国际上案》，并在此框架下于次年建立了《国家洪水保险计划》，由此国家洪水保险制度初步建立。因此，1968年被认为是美国洪水保险制度的历史纪元[4]。美国《全国洪水保险法案》规定，只有参加国家洪水保险计划的社区才可以购买联邦政府给予补助的洪水保险，但必须要求加强对该社区内洪泛区的管理。但该法案的实施也遇到许多问题，如：居民不愿意参加该计划而承受短期的负担；还不能准确确定保险费率等问题。虽然国会就此对法案进行了部分调整，但是效果并不明显。自愿的洪灾保险参与制度，使得洪水保险的参与率非常低，政府所负担的救灾费用仍不断上升。1973年，热带风暴阿格尼斯（Agnes）导致21亿美元的损失，而受灾居民中仅有很少人参加了NFIP计划，结果政府和纳税人不得不承担沉重的救灾救济费用。在该洪灾事件的促进下，同年12月，美国国会通过了旨在将洪水保险计划由自愿参与改为局部强制性的《洪水灾害防御法》。该法规定，处于高危洪水风险区域内，并且接受由联邦政府监管的贷款银行提供按揭服务的物业，必须投保洪水保险。强制性保险计划的推行，又引起了来自方方面面的反对。迫于压力，国会于1976年对该法案进行了修改，并于1977年通过了《洪水保险计划修正案》，废除了原法规中的联邦信贷机构向不符合要求的借款人借款的禁令。尽管如此，各方的利益仍难以平衡，联邦保险管理局（FIA）于1977年底与国家洪水保险者协会解除了合作关系，与私营保险公司相分离。1979年，洪