国库管理体制改革及国库现金管理研究.docx

国库管理体制改革及国库现金管理研究 *□贾康阎坤周雪飞摘要 :本文简要回顾 、总结我国国库管理体制的历史演变情况 ,分析现行体制下国库 资金管理存在的主要问题 ,并对国库管理方面的市场经济国际经验加以概括之后 ,提出了 改革我国国库管理体制与国库资金管理方式的建议 。报告对国库现金管理的目标与作用 、 影响国库资金使用效率及库底资金变动的因素 、国库资金运作中的财政与央行间的协调 配合等一系列相关问题作了分析 ,并着力研究了国库资金参与货币市场调节的要点 。关键词 :国库管理体制体制改革现金管理货币市场国库是财政运行的心脏与神经中枢 ,一切财政资金的收与支都与国库管理相关 ,财政 的资金流与信息流都在国库集散 。在现代市场经济中 , 国库管理在其保证预算目标实现 的功能基础上 , 又发展了参与货币公开市场操作和以国库资金运作促进资金保值增值的 功能 。在我国建立社会主义市场经济和建立公共财政框架的过程中 , 提高国库管理水平 和库底资金运作水平是客观必然 , 但又不可能一蹴而就 。本研究报告围绕这一主题提出 一些初步探讨意见 。一 、我国国库管理体制的现状和问题(一) 传统国库管理体制的演进中国历史上的国库发展大体上经历了两个阶段:一是以实物形式为主的国库 ,从周朝 一直延续到清末 ;二是银行代理国库 ,始于清朝末年 ,1908 年由大清银行代理国库之职 。 新中国建立后 , 先后公布了 3 个法律文件 , 分别是 1950 年的《中央金库条例》、1987 年的《中华人民共和国国家金库条例》和 1995 年的《中华人民共和国中国人民银行法》,确 定由中国人民银行经理国库 。1994 年全国实行分税制 ,划分了中央与地方的事权和收入 , 中国人民银行经理国库的工作也相应调整 : 分别设立中央国库和地方金库两个工作机 构 。中央国库实行业务上垂直领导的管理体制 , 地方金库实行中国人民银行与地方政府双重领导的体制 。在传统的国库管理体制中 ,中国人民银行经理国库的主要职责规定为 :准确及时地收 纳国家预算收入 ;审查办理财政库款的支拨 ;对各级财政库款和预算收入进行会计账务核 算 ; 协助财政征收机关组织预算收入及时缴库 , 监督财政预算收入的退库 ; 组织管理和检 查指导下级国库和国库经收处的工作及其他同国库有关的业务;总结交流经验 ,及时解决 存在的问题 ;协助财政税务机关监督企业单位 ,同时向国家缴纳款项 。传统国库业务的主要内容包括 : ( 1) 国库款项的吸纳 , 主要有 3 种吸纳方式 : 就地缴* 本报告写作中曾就一些重要问题征求了财政部 、中国人民银行业务司局同志的宝贵意见 ,特此致谢 ! 库 , 集中缴库 , 自取汇缴 ; ( 2) 国库款项的划分 : 中 央预算固定收入 ,地方预算固定收入 ,中央与地方 共享收入 ; ( 3) 国库款项的报解 ; ( 4) 国库款项的退 库 :技术性差错需要退库 ,改变企业隶属关系财务 结算 , 计划上缴税利 , 超过应缴数额 , 税收附加费 代征手续费 , 以及财政部明文规定或专项批准的 其他退库项目 ; ( 5) 预算支出的拨付 , 即“财政拨 款”, 是根据年度支付预算 、季度计划和用款单位 申请 、计划用途以及拨款程序 ,按领拨关系将财政 资金拨付给用款单位 。(二) 现行国库管理体制的主要特征和资金管 理上的主要问题传统体制下形成的银行代理国库制度就是我 国现行的国库管理体制 , 其主要特征是 : ( 1) 各地 国库机构设置不尽相同 ; ( 2) 国库具体管理者只是 一般性地管理国库资金 ,按指令和程序处理收支 , 而不考虑财政资金的效率与增值 ; ( 3) 预算单位多 重设置账户 ,财政资金分散收付 ,大量资金沉淀在 众多账户上 ; ( 4) 国库体制属委托管理型 , 国库监 督职能往往难以有效落实 。从本质上讲 , 这种体 制的极大弱点是由于国库管理者本身不是财政资 金的“管家”而只是“出纳”, 难以形成提高国库资 金运行效率的内在冲动 , 财政部门想做到严密的 全过程监督管理也鞭长莫及 。财政部门的资金全 局眼界和运作权力自然缺位 , 在市场经济发展的 新阶段愈益造成财政资金管理中的被动 , 表现出 一系列问题 。1. 国库资金分散支付管理方式带来的问题 一是拨款环节多 ,手续复杂 ,资金容易被挤占 、挪用 ;二是大量国库资金闲置在拨款途中和预 算单位支出账户 ,造成财政备用库底资金数量庞 大 ;三是财政部门在操作上以拨作支 ,拨出资金的 相当部分并未真正形成支出 ,使得支出信息失真 。2. 国库库底资金不计利息管理方式存在的问题———中央和地方利益矛盾问题 。代理国库业 务的人民银行是中央银行 , 不仅代理中央国库业 务 , 也代理地方金库业务 。国库库底