试论城乡一体化视野下的中国新型城镇化-上海城管理.doc

城乡一体视野下的中国新型“城镇化” 文：刘维新 中国社会科学院研究员 中国城市经济学会副会长 党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：深入贯彻落实科学发展观，要把“三个作为”做为农村发展的指导思想、目标、任务和重大原则。“三个作为”是：(1)把建设社会主义新农村作为战略任务；（2）把走中国特色农业现代化道路作为基本方向；（3）把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。在推进改革创新与土地制度改革方面提出：“一允许”和“三个不得”的方针，即允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。“三个不得”是在土地承包经营权流转过程中，不得改变土地集体所有性质；不得改变土地用途；不得损害农民土地承包权益。应看到：土地流转的形式对城镇化的方式会产生直接的影响。而“三个作为”又是城乡一体化新格局的城镇化的必然选择。那么依据“三个作为”和“一个允许”、“三个不得”的精神，新型的城镇化应该如何走呢？ 一、耕地保护与城镇化必须兼顾 依据十七届三中全会提出的任务，方向和目标，新型的城镇化必须在确保18亿亩耕地，保障粮食安全的前提下，推动城镇化进程。 （一）要在实现“两型社会”的前提下，加快城镇化进程 “两型社会”，即建设资源节约型，环境友好型社会。土地资源是最重要的资源，是工业，人口，农业发展的基本依托，是资源中的核心资源。节约土地资源是两型社会建设的基本要求。我国是一个人多地少的国家，人地矛盾十分突出。过去我国的城市化，基本上走了一条摊煎饼式的粗放型扩展的道路，土地资源利用率不高，浪费严重。改革开放30年出现了三次“圈地热”，把大量的耕地变为“开发区”，新型城镇化，就要求城镇的发展不能无限制的规模扩展，不能再以占用耕地损害农业基础的发展，要利用已有的土地资源要实行集约型利用，尤其是通过开发区土地资源的再开放，求得城镇发展。 （二）新型城镇化，是以现有大城市为中心，重点发展中小城市和城镇，建立城市群和城市带，人口要向中小城市和城镇集中，以带动区域经济的协调发展，以工业哺助农业，城市带动农村，逐步实现城乡一体化 我国目前实施的以武汉为中心的“1+8”城市圈的“两型社会”实验区，以及湖南的“长、珠、潭”城市群的“两型社会”试验区都是朝着这个方向发展的。 我国在中部地区实行的“两型社会”建设的试验，就要求城市的发展与农村现代化建设纳入统一的空间布局和规划，划出基本农田保护区，工业开发区，在资源节约、环境建设方面实现统筹，发展循环经济，兼顾农业和城市发展的协调。在这个背景下，笔者认为要提倡“三个集中”的发展模式，即人口向城镇集中，工业向工业小区集中，居住向居住小区集中，以节约土地资源，集约利用土地。见下图： 如果实现耕地保护与城镇发展的兼容，其出路在集约利用土地资源，节约土地资源的途径是“三个集中”，以改变过去粗放型的城镇发展道路，做到既保护18亿亩耕地，确保粮食安全，又能推动城镇化进程。 二、城乡一体化新格局是区域经济协调的客观要求 十七届三中全会把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，这是从区域经济协调发展，以工业哺助农业为出发点的。那么从哪些方面着手促进城乡一体化和区域经济协调发展呢？ （一）构建合理的城镇网络体系 要实现区域经济社会一体化，就必须构建合理的城镇体系，这是现代经济发展的客观需要。所谓城镇体系，就是指在一个区域范围内，要有大城市、中等城市、小城市和建制镇（中心镇）组成的城镇网络的形成，只有内在的城镇网络，才能推动区域经济的协调发展。目前城镇化的问题，不仅仅是大中小城市及城镇的不协调，还表现在城市与区域的不协调，所以出现“繁华的城市”和“落后的乡村”现象，这不仅是区域经济不协调的表现，更是城镇体系不完善的体现。 在交通比较发达，信息现代化的背景下，大型企业的发展不一定都放在大城市，因为大型产业是集聚人口的基础，人口规模的集聚又推动城市规模的扩张，这是一条基本规律。大城市，尤其像北京、上海这样的特大城市，其开发成本和交易、居住成本都比较高，而城市的臃肿和效率低下已十分明显，合理的工作与居住之间路程是半小时之内，而北京要达到1.5—2小时,大量的时间花费在行上,哪里还有效率?由此可见，特大城市不能无限扩大，超过一定的“度”，其社会效益，环境效益和经济效益就会下降。当区域中心城市过于臃肿时候，首位度过高，其功能和人口要向中等城市和小城市转移，把发展重点放在中小城市和建制镇（中心镇）上。中央十五规划期间，把“城市化”改为“城镇化”，就是让人们根据本地区的实际情况发展城镇。像东部发达地区，大城市比较发达，其发展重点应放在中小城市和镇，而中西部地区，有的地区城市首