邻里政府美国大都市区治理的经验与启示.docx

社会科学2014年第4期陶希东：邻里政府：美国大都市区治理的经验与启示邻里政府：美国大都市区治理的经验与启示+陶希东摘要：在美国大都市区治理体系中，邻里政府(邻里组织)既是一种重要的理 论主张，更是民众争取政治自由、社会参与、社区自治的必然结果。在现实中，主要存 在独立性质的邻里政府、半独立准政府的邻里政府和由私人住户组成的私人邻里组织等 三种类型。不同的邻里政府，具有不同的运作模式和治理效果，在现实发展中，也是优 势与困境并存，社会评价不一。美国邻里政府的成功运作模式和治理经验，对我国大都 市基层社会治理具有重要的借鉴和启示意义。关键词：邻里政府；大都市治理；启示中图分类号：C912．81文献标识码：A文章编号：0257-5833 l 2014)04—D073旬8作者简介：陶希东，上海社会科学院社会调查中心研究员(上海200020) 自美国城市化发展进入“大都市区化”时代以来④，如何对碎片化的大都市区进行有效治理，是美国城市发展面临的一个现实问题。从时间维度来看，针对大都市区治理，美国的理论界 和实践层面依次经历了“19世纪末20世纪初的传统区域主义”(主张建立统一的大都市政府对 大都市区进行整合，依靠政府力量配置资源)、“20世纪50—60年代的公共选择学派”(主张依 靠市场来配置资源、认为“碎片化”的大都市地区是公共服务有效供给的必要条件，大都市区 政治“碎化”程度越高、地方政府竞争越激烈，结果就越有效率)、“20世纪80年代以来的新 区域主义”(主张分权式的地方政府合作)三个发展阶段②。其中，在从传统区域主义向公共选 择学派转变过程中，针对传统区域主义主张的大都市政府无效性的质疑，美国学界开始倡导在城 市内建立“邻里政府”(neigllborh00d govemment)，代表作有密尔顿·科特勒(Milton Koder)在 1969年出版的《邻里政府：政治生活的地方基础》和赫伍德·霍尔曼(Howard w．Hallman)的《大都市框架中的邻里政府》@。在这一倡导下，一些大城市当中兴起了一种旨在强化社区控制、 组建各种形式邻里组织的邻里政府运动，并组建了多种形式的邻里政府或私人政府，对大都市治 理产生了显著的影响。从理论渊源上看，邻里政府属于公共选择学派的产物。我国学者罗思东对 美国邻里组织开展过较为详尽的研究㈤，除此之外，国内尚未看到更好的研究成果，可见，这是收撬日期：2013旬8旬l·本文系国家社会科学基金项目“全球城市区域跨界治理模式与中国经验分析”(项目编号：09CJL044)的阶段性成果。①王旭：《大都市区化：本世纪美国城市发展的主导趋势》，美国研究》1998年第4期。②洪世键、张京祥：《“碎化”与整合：大都市区管治理论演进探讨》，《城市发展研究》2008年6期。③ 腼tchell F．mce，“Ci血∞P砒idp8ti∞，P0htics＆F列eral nogr∞in M咖础t粕触”，P。纽y，v01．11，N0．4，1979．pp．604击16．④罗思东：《美国城市中的邻里组织与社区治理，中国政法大学学报》2007年第2期。73万方数据社会科学2014年第4期陶希东：邻里政府：美国大都市区治理的经验与启示当前被我国学者所忽略的一个研究议题。本文在充分借鉴现有研究成果的基础上，旨在对20世 纪60年代以来美国的邻里政府运动的起因、邻里政府的类型及发展困境等问题进行分析，挖掘 邻里政府治理模式背后的城市治理精髓和内核，为优化我国大都市治理体系提出一些启示性 建议。一、美国邻里政府运动的兴起美国是一个讲求民主的国家，注重民主自由、公众参与，制衡政治权力是民众的一贯思维， 因某个议题而发生或发展为一场地方社会运动，是美国政治社会发展的一个基本特征。邻里组织 运动或邻里政府运动(t}le movement for ne唔hborhood govemment，简称邻里运动)，就是指自20 世纪60年代以来，在诸多因素的影响下，美国大城市出现的一种旨在复兴社区发展、增加社区 控制、改善基层服务效率而大量设立各类社区邻里组织(社区发展社团、社区理事会、邻里政 府、私人邻里组织、各种居住区协会等)的独特社会现象，是连接城市政府与市民之间的地方 自治治理新模式。从发生根源上看，邻里组织运动是政治、经济、社会、文化等多因素综合作用 下的时代产物，是基层民众争取政治自由、社会参与、社区自治的表现和结果。综观之，促发美 国大城市邻里组织运动的主导因素有以下几点：(一)联邦政府社区支持政策的实施。自20世纪50年代特别是二战以来，美国城市出现了 人口和商业大量从市中心迁往郊区的蔓延式发展，城市中心社区衰落开始成为影响城市健康发展 的一大现实问题。为此，联邦政府从20世纪40年代末开始，相继实施了邻里规划单元(1923 年佩里提出