也谈城市供水合资项目期末资产处置-论文.doc

也谈城市供水合资项目期末资产处置（张燎） 中国水网编者按：目前，我国城市供水和污水处理行业目前市场化程度越来越高，市场份额逐渐倾向于向国内、国际的大型水务集团集中。而城市供水行业改革、改制过程也伴随着诸多争议，期末资产处置问题是其中的一个焦点，济邦公司总经理张燎的文章《也谈城市供水合资项目期末资产处置》，提供了一种见解和思路，并介绍了国际上的一些经验和做法。中国水网予以刊登，希望能够为行业提供参考，也欢迎大家就此问题继续进行讨论。 也谈城市供水合资项目期末资产处置 Another Explanation on the Issue of Asset Disposal at the end of Concession Period of Urban Water Supply JV Project 摘要：针对目前被广泛讨论的城市供水合资企业期末资产处置方式，文章介绍了欧盟委员会有关PPP指引性文件对特许经营和政府撤资等民营化模式的定义，指出供水企业出售部分股权的合资方式是一种政府撤资，并非国际意义的特许经营，非国有股东享有完全的产权。文章还指出政府期末无偿收回资产在现阶段的改革模式下可能存在的问题，建议期末资产处置按法律和行业管理两个维度来考虑选择合适方式。 最近几个月由某些“高溢价”城市供水合资项目引发的合资期末如何处置非国有股东资产/股权问题在行业媒体和网络上热议不断。有知名行业专家撰文支持采取无偿收回方式处置这类合资公司的非国有股东产权，并以特许经营制度下企业享有有限产权为由详做解读。 二、非国有股东的有限产权 首先要谈的问题是合资公司的产权。对于非国有股东在城市供水合资公司中持有的部分股权的性质，当前有两种观点：一种观点是认为非国有股东所持股份与普通的合资公司股东的并无二致，拥有与该股权对应的完全产权，在公司经营期结束或提前退出时，采用清算或转让等方式获得该股权对应的股东权益价值；另一种观点认为在特许经营制度下，非国有股东所持股权具有有限产权性质，不单该等股权在公司经营期内不能随意转让、出质担保等，在公司经营期末或提前退出时，政府方更得以无偿收回非国有股东的股权，而不用任何对该股东权益的补偿对价或仅支付象征性的对价。 笔者认为上述第二种观点在目前的城市供水改革模式下，有所不妥。 从欧洲国家对特许经营制度的普遍理解看，特许经营模式下项目设施的资产所有权通常归属政府方 ，类似于BOT那样典型的PPP模式也有同样的资产权属约定；不同的是特许经营模式下的经营者可以获得与项目设施及业务相关联的经营收入，而BOT模式下经营者通常是从政府/政府性企业那里获得与其服务对应的收入。 BOT抑或特许经营，均是一个“单一”的私营投资人作为被授权方，负责该项目的某些实质性的业务运营，如设计、融资、建设及运营等等，政府方不会介入被授权的私营投资人，而仅仅作为资产所有人、监管人的角色存在于这类公私部门合作关系中。在上述前提下，我们可以说，私营投资人获得的权益或者在项目公司中的股权是“有限产权”，政府在特许经营期末从特许经营者处无偿收回最终所有权归自己的项目资产没有问题。 PPP的指引性文件中提到另外一种民营化方式——政府部分撤资，这种方式也曾经被另外一位知名的民营化大师E.S.萨瓦斯详细描述过 ，被称作政府撤资。两者对撤资方式的描述基本一致：一种涉及将国有资产或国有企业产权出售给私营投资人的民营化方式；而且明确指出，政府撤资方式下私营投资人获得的产权不同于特许经营模式下的有限产权，而是永久产权，或者说“完全产权”。 BOT项目基本符合国际通行意义的特许经营模式要素特点，私营投资人对项目设施资产拥有受限制的产权，在特许经营期末需将其无偿移交给政府方面。然而，在城市供水行业普遍采取的出售部分国有企业产权给社会资本，组建合资公司的市场化改革方式——国有资产管理部门称之为“产权多元化”改革——应该定性为政府撤资，而有别于国际通行的特许经营模式。 126号文中规定市政公用特许经营制度时，并未对特许经营制度做进一步的解释，各地方政府操作中对资产权属、政府/企业责任边界、收入成本分担关系等都有不同的理解，导致市政公用事业特许经营制度的具体实现形式五花八门，特许经营制度成了一个“筐”，任何有关市政公用事业市场化改革都往里装。各路专家、学者和咨询机构纷纷对建设部语焉不详的“特许经营制度”加上自己的理解，四处传播、相互影响，遂形成当前业界对特许经营制度的思想认识混乱状况。 2004年发布的《城市供水特许经营协议示范文本》明显是以水厂BOT模式为交易结构基础来编制的，其中约定项目设施资产在特许经营期末无偿移交政府方既合理也是可以理解的。但是，这个示范文本假定的投融资模式和交易结构不包括供水行业后来流行的厂网合一的系统改革，自然也不适合于作为城市供水系统合资方式下的特许经营