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关于政府方要求变更“打包类”PPP 项目范围及内容的 法律风险及对策分析 王莹 PPP 项目模式（Public-Private Partnership ，以下简称PPP ）多见于投资规模较 大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务领 域。此模式由政府或社会资本方发起（以政府发起为主） ，由财政部门会同行业主管 部门对潜在项目评估、筛选确定为备选项目、列入年度和中期开发计划。财政部门会 同行业主管部门对拟启动项目开展物有所值评价工作及财政承受能力论证工作 ，根据 项目的实际情况由政府授权机构作为项目实施机构 ，实施机构在授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施 以及合作期满移交等工作。 PPP 项目在依法选定社会资本方之前，项目的范围、内容及各项经济指标均应确 定，在选定社会资本方之后也不应擅自变更。但是，笔者近期接触的部分 “打包类” PPP 项目（多见于由县级政府发起的基础设施建设 “打包类”PPP 项目 ）出现了在通 过公开招标确定中选社会资本方 ，并由社会资本方与政府方出资代表签署《股东出资 协议》、《PPP 项目合同》及 《公司章程》等文件 ，且已经成立项目公司开展项目建 设后，政府方因各种原因，例如 “打包类”PPP 项目内的部分项目涉及单独补贴、政 府方希望提前完成对县城基础设施有所改善、美化环境效益显著的项目等原因 ，要求 项目公司变更 “打包类”PPP 项目范围内的部分工程范围及内容（不属于正常的工程 变更）。基于上述实际情况 ，笔者结合现行有效的法律法规，作出如下分析及建议： 一、如果按照政府方要求变更“打包类”PPP 项目内的工程范围及内容，存在如下法 律风险： 1 1、从招投标角度考量 ： （1 ）中标后签署背离合同实质性内容的文件，存在违反招投标法等相关法律法 规的风险 ： 根据 《中华人民共和国招投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》的 相关规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和 中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容 的其他协议。如果招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可 以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。 笔者近期接触的 “打包类”PPP 项目的招标文件中并未说明项目包内的项目可以 调整或者调整需要经过哪些程序及措施等事项 ，且PPP 项目合同已经签署，项目的范 围、内容及各项经济指标均已确定，如果为落实变更事项另行签署其他协议，则此类 文件的实质也属于对原 PPP 项目合同内容的变更，将存在违反招投标法等相关法律法 规的风险 ，如果被行政部门查处，存在承担上述行政责任的风险，对 PPP 项目各方均 存在不利影响。 （2 ）PPP 项目实际履行的范围与经审批、核准的范围不一致，存在违反招投标 法等相关法律法规的风险： 根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关规定：按照国家有关规定需 要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招 标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将 审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。 因“打包类”PPP 项目涉及市政基础设施工程，根据《房屋建筑和市政基础设施 工程施工招标投标管理办法》第三条，施工单项合同估算价在 200 万元人民币以上， 2 或者项目总投资在 3000 万元人民币以上的，必须进行招标，而进行招标的项目其项 目招标范围需经合法审批及核准并且接受监督，如果变更项目范围，将存在PPP 项目 实际履行的范围与经审批、核准的范围不一致的情况，如被监督部门（如建设委员 会）发现，将存在承担行政责任的风险。 2、从 PPP 项目运作角度考量：变更“打包类”PPP项目的范围及内容 ，将导致 已经入库的 PPP 项目情况与公开的信息不一致，进而存在被清退出库的风险。