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北京城乡结合部地区规划实施中的问题与反思 徐勤政 吕海虹 曹 娜 谢欣梅 【摘要】城乡结合部的规划实施是北京市当前面临的一项重大挑战，基本目标包括四个方面：（1） 全部农民妥善安置；（2 ）区域产业健康发展；（3）外来人口合理安排；（4 ）城市总体规划确定的绿色生态 空间全部实现。简言之，就是要努力实现“生活、生产、生态” 并进的“三生”目标。然而原绿隔政策在 执行过程之中逐渐暴露出一系列体制性和机制性问题，最终导致规划落入被动调整的陷阱，总体面临着就 地平衡和房地产开发模式难以为继、后续实施难度加大的困境。基于以上问题，本文按照问题诊断—政策 评价—实施建议的逻辑，试图探索解决城乡结合部发展问题的适宜路径。研究提出了三个核心观点、一条 基本路径，即：土地保障与财税扶持并举、维系数量与提升质量并举、自上而下与自下而上并举、“多模式 推进”与“分类别实施”并举，并针对性的提出了十条政策建议。 【关键词】城乡结合部；实施绩效；政策建议；北京 1.引言 城乡结合部曾被西方学者形容为“腐烂的面包圈”，这是就其“脏乱差”的形象而言的； 规划和地理学界最早认识城乡结合部，始于田园城市理念，相应发展出了绿带、绿隔等规划 概念，在此城乡结合部被定义为城市外围的“生态控制圈层”；如果从增量开发活跃、土地 利用混合、文化多元等方面来说，这里也是城市新贵和外来移民聚居地，城市低收入者的“湿 地”。有研究表明高收入人群和低收入居民空间上更加接近于城乡结合部地区，前者关注其 生态与环境用途，后者关注其经济用途（朱查松，张京祥，2008）。 因此，给城乡结合部这个介于城乡之间的带状区域一个定义，其难度首先在于研究者的 视角不同，此外，它还是一个相对动态和模糊的概念。以北京为例，中心城城乡结合部（下 文中均简化为“城乡结合部”）的空间范围大致从建国初期的二环路延伸到目前的五环、六 环附近，这是其动态性、渐变性的表现。在定量测度研究中，许新国等（2010）、姚永玲（2009）、 曹广忠等（2009）、林坚等（2007）就分别根据遥感分析和“断裂点”法、综合叠加法、阀 值法、产业分析法等划分出了不同的空间范围，这是其模糊性、交错性的表现。 城乡结合部处于城乡转换的交界面上，具有三交叉特征（姚永玲，2009），城乡用地交 叉、农居生活交叉、街乡行政交叉。自上世纪80 年代后期以来，我国学者对城乡结合部的 研究涉及基本特征、空间结构、演化肌理、土地利用、产业、景观、生态环境、社会问题、 城中村以及规划和管理等诸多方面。 特别是2000 年以来，随着我国城市化的高速发展和城乡统筹实践工作的不断深入，城 乡结合部实施过程中越来越多的面临着破解城乡二元制度、完善配套政策等的新命题，例如 集体建设用地流转（刘向南等，2010；袁奇峰等，2009；毛敢良，2009；王晓川等，2007）、 失地农民的市民化和利益补偿（肖志锋等，2007；成旭东等，2005）、土地价格机制（吕萍 等，2003）、绿带政策（杨小鹏，2010；谢欣梅，2009；李强等，2005；闵希莹等，2003）、 非城市建设用地规划（罗震东等，2007）等。 这表明，城乡结合部研究的重心已经从空间层面过渡到社会层面，同时，虽然土地利用 和土地制度仍是重要的切入点和落脚点，但规划研究的方向已从编制层面转换到实施管理层 面。在对土地资源的再分配过程中，社会利益的分割、分配与交易等权益的变化，是单一的 技术性手段无法应对的（袁奇峰等，2009），因此，规划人员对城乡结合部空间机制的制度 性认知，以及规划过程中相关政策法规的跟进、衔接、跟踪、反馈等直接影响了规划实施的 效果。基于上述认识，本文拟从绿隔政策入手探析北京城乡结合部现状及实施中的核心问题， 旨在寻求修正绿隔政策、优化规划机制、促进规划实施的路径。 2.相关政策及背景概述 2.1 研究范围 根据北京城乡结合部地区的土地利用特征、人口户籍特征、城市建设程度以及规划实施 的可操作性，笔者将本文的研究范围限定在04 版总规中心城边界以内，含朝阳、海淀、丰 台、石景山四区中心城边缘地带以及与大兴、昌平相接壤地区，面积约753 平方公里。主要 包括“一道绿隔”“二道绿隔”以及“边缘集团”三大部分，涉及284 个行政村，其中已完 成或基本完成规划编制自然村210 个，未完成编制的自然村74 个。涉及村庄建设用地约129 平方公里，绿色空间约285 平方公里。 中心城边界 中心地区边界