预算透明度评价标准研究-复旦大学国际关系与公共事务学院.PDF

《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 预算透明度评价标准研究 邓淑莲 [内容提要] 预算公开透明是公共预算的本质要求，是纳税者知情权的重要 保证，是实现良好政府治理的前提。预算公开透明意味着整个预算过程的公开透 明。如何评价和衡量预算过程的公开透明是预算公开透明研究的关键，也是现有 文献的薄弱之处。本文从公共预算的法律性、完整性、效率性和具体性出发，研 究预算透明的衡量标准，为政府部门实行公开透明的预算，为立法部门和公众评 价政府活动提供依据。 一、引言 公共预算是政府的收支计划，是政府全部活动信息的文件记录。它本质上是 一种委托代理关系，是委托人——公众，通过法律程序，委托代理人——政府， 按照公共利益要求，筹集公共资源，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。 了解了预算也就了解了政府；控制了预算，也就控制了政府。“控制”意味着纳 税人或纳税人代表——立法部门——对政府收支权力、支出总额和支出项目的控 制，控制政府支出按照立法部门通过的预算进行，任何偏离立法通过的预算的政 府收支行为都是违法的，也是违背公共预算原则的。 在公共预算这种委托代理关系中，由于信息不对称问题的存在，代理人—— 政府的机会主义（损害委托人利益的追求私利的行为）不可避免，无处不在的政 府官员和机构的腐败现象就是机会主义的佐证。为克服政府的机会主义，保障公 共利益，在激励机制失效的情况下，公众只能通过监督机制约束政府的行为。预 算是公众了解、监督、约束政府行为最有效的工具。 公共预算意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，即公众应参与 和监督整个预算过程。预算信息的公开是公众对政府活动进行监督和控制的前 提，不掌握政府活动的全部的和正确的信息，公众对政府活动的监督和控制就是 一句空话，政府预算就不是真正意义上的公共预算。 预算信息公开，不仅是公民的权利要求，而且也是建立责任政府，实现良 好治理的前提。众多研究表明，预算信息越公开，公众越了解政府的政策和实践， 政府努力按公众的利益工作的约束力就越强，从而使它在从事任何与公共资金使 用有关的活动时，尽可能保证公共利益，少有失误；另一方面，政府越努力工作， 绩效越显著，公众对政府则更有信心，愿意将更多的资源交由政府使用。政府的 管理工作更容易开展，政策目标更容易实现。 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 目前有关预算透明度的文献并不多见，而且多集中于预算公开透明重要性方 面的研究。虽然这方面的研究不可缺少，但对预算公开透明衡量标准的研究则不 足。而本文认为这方面的研究更为重要。因为，没有预算透明的衡量标准，预算 信息的提供者和制造者——政府——即使认识并同意预算透明的重要性，也在实 践中无从依据；公众也没有可靠的标准去评价和监督预算透明度。本文以下的内 容安排如下：第二部分是文献综述；第三、四、五、六部分分别从法律角度和预 算过程的不同阶段，探索研究预算公开透明的衡量标准。最后是结语。 二、文献综述 什么是预算透明或透明的预算？这是设计预算透明衡量指标的依据。现有 文献对此已有一些表述。Kopits and Craig 将预算公开透明定义为：最大程度 地公开政府的结构和职能、财政政策的目的、公共部门的账目以及政府项目。有 关政府活动的信息要可靠、全面、易懂，并具有国际比较性，这些信息的获取没 有难度。这样，公众和金融市场就可以准确地评估政府的财政状况和政府活动的 成本及收益，并判断其对未来社会经济发展的含义(Kopits and Craig, 1998）。 Poterba and Von Hagen 专门定义了透明的预算过程。他们认为，透明的 预算过程是指预算过程能够提供有关政府财政政策各个方面的全部信息。具有多 个特殊账目并且不能将政府所有活动完整体现在一个统一文件的预算不是透明 的预算。易为公众和决策参与者所获取、并且能反映政府全部活动的预算才是公 开透明的预算（Poterba and Von Hagen，1999）。 Alesina and Perott